發(fā)布時間：2023-09-20 16:08:06
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理模式樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關鍵詞：辯證視角；藝術學院；公共管理
一、引言
本文將從一般與特殊的辯證關系下，來探討藝術學院公共管理的合理化模式。之所以給出“辯證視角”這一前綴，意在于克服當前在藝術學院管理中所存在的不適現(xiàn)象。由于管理的本質(zhì)是對人的管理，所以許多藝術學院的管理者在面對藝術學院的教師時，都感到管理上的不適感。筆者認為，這種感受的形成不能僅從優(yōu)化管理手段上來下功夫，還需要從藝術學院教師的人格特點，以及組織生態(tài)環(huán)境下來尋找解決方案。從而，這就要求需要在辯證視角下來認識藝術學院公共管理的一般性和特殊性。破解當前管理困境的重點在于認識“特殊性”，而這種特殊性不但根源于藝術教學本身的規(guī)律性使然，還歸因于藝術專業(yè)訓練所給教師帶來的心理特征和人格特質(zhì)。基于以上所述，筆者將就文章主題展開討論。
二、對辯證視角的內(nèi)涵解構
結合上文所提出的一般與特殊的辯證關系，這里從以下三個方面來展開內(nèi)涵解構：1.以通常的公共管理模式為主線。針對藝術學院的公共管理，仍然需要遵循目標管理，并在計劃職能、組織職能、領導職能、控制職能的基礎上來實施全院管理。從這一點出發(fā)，藝術學院公共管理仍需要以通常的管理模式為主線。2.以具體的公共管理技巧為推動。正如上文所指出的那樣，藝術學院無論在教師的行為偏好，還是在整個的組織生態(tài)環(huán)境下，都與其它學院形成了顯著的區(qū)分。而且，藝術學院所特有的小班課和導師制，更要求建立起與之相適應的公共管理模式?？梢?，這就需要以具體的管理技巧為推動。3.以一般與特殊的統(tǒng)一性為整體。辯證法的核心要義便是辯證統(tǒng)一，所以在對藝術學院開展公共管理時，也需要恰當實現(xiàn)管理的一般與特殊的辯證統(tǒng)一，這樣才能在適應藝術學院內(nèi)在要求的同時，又能服從所在高校的管理大局。
三、辯證視角下藝術學院公共管理的原則導向
具體而言，藝術學院公共管理的原則導向可歸納如下：1.制度化導向。在公共管理的一般原理中，十分強調(diào)制度化管理。但與西方高校所固有的制度化管理存在不同，這里的制度化還應與我國本土文化和藝術學院組織生態(tài)環(huán)境相結合，只有這樣才能在管理中形成嚴肅但活潑的局面。我國本土文化之一的人際交往文化，極大的影響到藝術學院制度化管理的績效，所以這是考察管理者管理能力大小的關鍵之處。2.人文化導向。這里不提“人性化”也不提“人本化”，而是以“人文化”為原則導向而提出，意在于適應藝術學院教師的心理特征和人格特質(zhì)。文化化含有人性化和人本化的內(nèi)涵，但更加突出對藝術文化氛圍的營造。只有在強調(diào)了對藝術文化氛圍的營造，才能在群體意識影響個體意識的作用下，塑造起教師良好的教育心態(tài)和職業(yè)情趣。3.動態(tài)化導向。辯證法內(nèi)含有矛盾運動的要義，即矛盾運動是推動事物發(fā)展的驅動力。因此，在對藝術學院實施公共管理時，還應針對新情況、新問題的產(chǎn)生，而權變的調(diào)整管理措施，進而以求管理模式的高效性。
四、原則導向下的模式構建
根據(jù)以上所述并在原則導向下，公共管理模式可從以下三個方面來構建：1.抓住藝術學院公共管理中的主要矛盾。在辯證視角下來對藝術學院實施公共管理，首先就需要通過廣泛調(diào)研來尋找導致越藝術學院運轉的主要矛盾。筆者通過對所在藝術學院的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，能否為青年教師創(chuàng)造更為良性的職業(yè)空間，以及是否為中青年教師提供更為便利的進修和交流機會，構成了影響使他們崗位忠誠度形成的主要矛盾。因此，在開展公共管理時便著力從本院制度設計上，破解了這些主要矛盾。2.問題導向下形成管理模式的辯證統(tǒng)一。為了防止特殊化不良趨勢的形成，也為了確保服從高校整體管理大局的需要。在對藝術學院實施公共管理時，應以一般模式為主線，而在細節(jié)上突出“特殊”模式。結合筆者所在藝術學院正在開展的課程改革和師資建設工作，在推動該項工作開展上需要落實主體責任，并在經(jīng)費預算上引入激勵機制（一般模式）。面對不少教師的社會兼職問題，則以教育部有關文件精神為依據(jù)，并引導他們夯實校內(nèi)教學工作（特殊模式）。3.有步驟的來提升藝術學院的人文涵養(yǎng)。作為藝術學院的管理者，首先自身應具備相應的藝術專業(yè)背景，至少作為行政中層應具有良好的藝術專業(yè)素養(yǎng)，這樣才能在非權力性影響力下來感染教師和引導教師。在全院應塑造鼓勵藝術爭鳴和藝術形式創(chuàng)新的氛圍，進而使教師能夠將職業(yè)發(fā)展和社會價值體現(xiàn)融入到教學科研中來。最終，形成無為而治的公共管理效果。
五、結語
本文認為，破解當前管理困境的重點在于認識“特殊性”，而這種特殊性不但根源于藝術教學本身的規(guī)律性使然，還歸因于藝術專業(yè)訓練所給教師帶來的心理特征和人格特質(zhì)。
參考文獻：
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隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公共管理從古典自由的市場經(jīng)濟條件下的干預模式逐漸發(fā)展演變到了現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的市場模式。西方的市場經(jīng)濟國家在自由資本主義時期，推崇亞當•斯密的理論——自由主義經(jīng)濟理論，認為政府管理越少效果越好。政府的主要職能是對外保衛(wèi)國家的領土和完整，對內(nèi)是維護社會正常運行秩序，保護私人財產(chǎn)和市場經(jīng)濟的合理存在。此外，政府對市場經(jīng)濟基本采取自然發(fā)展的政策最終形成了“保守型”的政府公共管理模式。在1920年—1930年，西方國家的經(jīng)濟危機爆發(fā)了。這次世界性經(jīng)濟危機，宣布了自由主義經(jīng)濟理論與實踐的失敗，從此各國政府全面采取了對公共和經(jīng)濟事務的積極干預，并取得了明顯的社會效果，初步形成了公共管理的政府干預模式。這一模式重視政府對社會經(jīng)濟的管理控制，隨之弱化了市場的作用。在20世紀70年代以后，西方國家的經(jīng)濟運行出現(xiàn)了問題，經(jīng)濟持續(xù)低增長、嚴重的通貨膨脹、大額的財政赤字和居高不下的高失業(yè)率，即所謂的“滯脹”問題。這種經(jīng)濟狀態(tài)迫使人們對政府干預模式進行思考，最終形成了市場調(diào)節(jié)模式。在這種市場調(diào)節(jié)模式中，政府與市場的關系與角色得到了調(diào)整，
二、政府公共管理的幾種模式
(一)企業(yè)化政府模式
這一模式由美國學者戴維•奧斯本和特德•蓋布勒提出。他們認為要使政府充滿活力，就必須使政府企業(yè)化。政府在公共管理過程中，主要任務是制定相應的政策并通過招標等方式選擇適合的單位為其提供公共服務。在這一模式下可以進行相應的績效考核、激勵機制等。
(二)參與政府模式
參與政府模式強調(diào)基層行政機關和基層行政人員的重要性。主張大幅度調(diào)整政府組織的層級關系，將權力下放于基層行政機關和人員手里，充分調(diào)動基層人員的工作積極性，最終建立自下而上的參與式?jīng)Q策方式。
(三)靈活政府模式
靈活政府模式主張調(diào)整政府組織與政府雇員的任職終身制關系。政府為了增強運行的靈活性就必須打破終身任職制，建立雇員制度，同時要設置一些必要的臨時機構，招聘專業(yè)的臨時人員進行工作，當工作完成時，這些臨時機構和工作人員可以解散。這樣可以改善終身制工作人員的惰性，使組織的工作更加有效率。
(四)放松規(guī)制政府模式
放松規(guī)制政府模式主要是調(diào)整政府和工作人員、政府和公眾關系。公務員可以不受行政規(guī)章和行政程序的嚴格約束，這樣可以讓政府公務員獲得更多的決策機會和靈活的執(zhí)行規(guī)章制度，最大限度地調(diào)動工作的創(chuàng)造力和積極性。相對于公眾而言，放松規(guī)制政府模式減少了行政程序，使公眾獲得了高效、方便的服務，有效地協(xié)調(diào)了政府和社會各方面的利益關系。
三、我國公共管理模式存在的問題
一些政府在進行公共管理時還存在一定的誤區(qū)，在實際工作中以典型的統(tǒng)治管理為主，而不是現(xiàn)在公共管理的基本要求——在服務基礎上進行管理。同時一些政府工作人員受任期的局限，從政行為和思想明顯存在短期性和功利性的價值取向，因此也就形不成合理有效正確的公共管理模式?，F(xiàn)在，我國正處于社會轉型的關鍵時期，一些公共管理制度跟經(jīng)濟社會發(fā)展仍存在不吻合的地方。政府的公共管理制度改革還沒有完全跟上，干預微觀經(jīng)濟的發(fā)展有些過多，對宏觀經(jīng)濟的掌握明顯不足，一些官員的素質(zhì)也不高，沒有建立完善的監(jiān)督機構和監(jiān)督制度。同時過多地使用行政手段是政府在履行其職能所采用的，在經(jīng)濟社會發(fā)展中應該多使用經(jīng)濟手段和法律手段，這是宏觀調(diào)控對政府公共管理的總體要求。
四、解決的方法
（一）政府采取市場化的公共管理方式，提高公共服務的質(zhì)量
首先，使公共管理主體多元化，政府應該采取有限政府的做法，將公共管理的主體
多元化。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府應該支持發(fā)展第三部門來承擔公共事務的管理，把市場可以解決的問題交給市場，把無限全能政府變?yōu)橛邢拚?，政府可以負責市場和第三部門解決不利的方面。其次，在公共管理過程中引進競爭制度，提高公共管理水平和效率。一些提供公共服務的政府部門，如：教育衛(wèi)生、城建交通、環(huán)境保護、社會事業(yè)、治安管理等，可以適當?shù)匾M競爭招標來進行公共管理，這樣可以減少費用支出，提高工作效率和工作質(zhì)量。再次可以將企業(yè)的管理方法納入政府公共管理中，這樣可以提高行政效率，同時企業(yè)中的成本核算、績效考核等就可以被政府公共管理所采用，如政府在進行公共管理時可以樹立成本收益的觀念，注重公共管理的績效，重視行政產(chǎn)出和行政效果，這樣可以達到節(jié)約支出，防止浪費的效果。
（二）政府采取參與式的公共管理模式，提高民主決策水平
首先要重視發(fā)展第三部門，讓第三部門和公眾可以參與到公共管理中來。這樣公眾可以直接快速地參與到公共管理中來，積極推動公共管理的運行，因此，政府應當積極支持第三部門的發(fā)展，卸去一些第三部門的官辦色彩，保證其運行的靈活性和有效性。其次可以將公共行政管理程序化，從制度上確保公民對公共管理的直接參與。參與式管理模式主張整個公共管理的過程程序化、民主化、制度化、透明化，公共管理過程程序化的實質(zhì)是通過規(guī)章制度為公眾參與公共管理提供保證和渠道，這對我國政治文明建設具有重要的意義和明顯的作用。再次是健全公共決策的參與體制，實現(xiàn)公共決策的透明化和民主化。黨的十報告明確規(guī)定：要建立健全決策機制，各級政府的決策都要遵守制度和程序，決策不能帶有隨意性和主觀性。預防決策隨意性和主觀性的措施是建立公眾參與型的公共決策制度。公共決策的本質(zhì)是怎樣進行公共利益的分配，因此，公民能否參與公共決策成為公共管理的核心和焦點，也是現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容。
（三）政府采取彈性化的公共管理模式，建立高效、民主的政府
首先政府要深化機構改革，改變傳統(tǒng)的公共管理模式。黨的十報告明確指出：政府要轉變工作職能，深化改革行政管理體制，改用新的管理方式，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，快速推進電子政務的實施，減少政府費用支出，提高行政辦事效率，形成公正廉潔、高效透明、規(guī)范協(xié)調(diào)的公共管理模式。其次是建立公務人員彈性化的工作機制。彈性化的公共管理模式重視公共管理人員的崗位輪值和交流工作，這樣可以使公共管理人員掌握全面具體的工作崗位內(nèi)容，加強和公眾的交流，促進政府和公眾的相互理解。另外可以改變公務員的穩(wěn)定性，使公共管理工作保持彈性和活力。再次改變傳統(tǒng)機構設置的僵化性，加強政府公共管理工作的靈活性和主動性，在基本原則不變的情況下，各級政府應該根據(jù)本地實際情況設計制定公共管理需要的機構和部門，不僵化地對應上級部門所有的機構，不固定地搞上下對口。
五、總結
［關鍵詞］公共管理；契約管理；高校管理
新公共管理運動最初于二十世紀七十年代在英國由胡德提出，新公共管理理論是對二十世紀以來經(jīng)濟學理論的進一步完善和補充。該理論著重強調(diào)了公民為本、結果導向、民戶參與、分權協(xié)作等理念和指導原則。在高等教育改革轉型時期，改進高校管理模式，積極落實高校自主辦學等策略對當前高校發(fā)展來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。新公共管理理論視角下的多樣化管理模式中，可以選取契約管理、董事會管理、政府購買管理、中介管理等模式進一步深化我國政校分開的高校管理改革，其中契約管理模式是當前最受公眾青睞的管理模式之一。
一、基于高校契約管理模式的探究
（一）政府與高校之間的契約管理
契約在法律上通常是指平等主體之間的民事合同，但是隨著法律不斷完善，民事合同與行政合同的差別也逐漸明顯。一般來說，民事合同是指處于平等主體之間設立的民事權利義務關系，合同當事人的法律地位相同，并自愿遵從誠實守信的原則履行義務和權利。而行政合同是指行政機關以行政職能為目標，與公民和法人代表共同協(xié)商的權利義務協(xié)議。由此可見，為了進一步深化政府對高校管理改革的整體規(guī)劃、推動高校自主辦學權的實現(xiàn)，高校契約管理模式應運而生。政府與高校之間的契約與責任關系是建立在《高等教育法》等法律法規(guī)的基礎之上，并由政府實施宏觀指導和經(jīng)濟支撐，高校面向社會自主辦學。也就是說，在契約性質(zhì)上，政府與高校的契約關系屬于行政契約關系，包含著行政的公務性和契約的履行性。政府與高校之間制定契約的程序：首先，高校初步制定自身發(fā)展規(guī)劃，包括發(fā)展目標、項目建設等，政府根據(jù)高校的辦學規(guī)模和辦學性質(zhì)對其辦學章程及發(fā)展規(guī)劃進行指標要求；其次，高校與政府雙方項目確認各自的責任和權利，并經(jīng)雙方確認后簽署；最后，政府對高校的發(fā)展規(guī)劃提供政策、財政支持，高校在契約框架下可以實行自主辦學?？傊瑥恼ｊP系、評估認證、撥款扶持等幾個方面，可以看出政府與高校之間實施契約管理的規(guī)范性和科學性，契約管理模式對雙方的互助發(fā)展起著非常重要的作用。
（二）學生與高校之間的“心理契約”
近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展，契約管理模式逐漸成為高等教育管理中的重要方式之一。心理契約最初源自社會心理學，用來描述社會組織中雇傭雙方之間的人際關系和互助關系，該契約管理形式代表了一種非正式的隱性契約關系。高校管理中的心理契約在最初形式的時候，受到傳統(tǒng)習慣和觀念的引導，公眾通常將高校視為強勢群體，而將學生視為弱勢群體，建立在不對等條件下的契約模式是不符合心理契約的構建標準的。但是如果心理契約受到違反，將極大挫傷契約組織成員的認同感和積極性，進而引發(fā)不同程度的負面效應。首先，近年來信息技術的普及發(fā)展在無形中也逐漸影響了大學生的價值觀念和思想觀念，大學生對網(wǎng)絡媒體的依賴性越來越強，同時互聯(lián)網(wǎng)也為高校管理工作提供了新的工作手段，也是傳統(tǒng)制度契約管理模式所無法滿足的。其次，當前的高校學生中90后占多數(shù)，新時代的大學生具有思維獨特、主體意識強等特點，他們對新生事物的好奇心較強，但是多數(shù)學生的成長環(huán)境存在較大差異，也在一定程度上導致學生的差異性和功利性較強，給高校學生管理帶來了困難。而心理契約管理模式符合現(xiàn)代大學生的心理發(fā)展特點，能夠滿足學生個性化的發(fā)展需要。
二、“心理契約”管理模式在高校學生管理工作中的應用
（一）創(chuàng)建以學生為中心的校園文化
新時期的高校學生管理從以往的制度管理逐漸過渡到了文化管理模式，在高校管理中堅持以學生為服務主體，創(chuàng)建以學生為本的校園文化主導理念是心理契約管理模式的改革重點。健康向上的校園文化能夠培養(yǎng)學生素質(zhì)的全面發(fā)展，同時有助于校園管理工作的順利展開。高校應在滿足學校與職工之間的良好心理預期下建設以學生為本的校園文化，為學生的個性化發(fā)展提供寬松的學習氛圍。這就需要學校充分考慮當前大學生的身心發(fā)展特點，為學生確定合理規(guī)范的價值觀念和制度標準，注重給予學生較大的發(fā)揮空間，充分實現(xiàn)學生管理工作與學生價值觀念的吻合，提高學生對學校相關管理條例的認同度，為深入鞏固學生與高校管理工作之間的心理契約打下良好的基礎。
（二）建立良好的溝通渠道
高校在制定和實施相關規(guī)章條例的同時，應充分收集學生的意見，并尊重學生對高校管理建設的相關建議，可見，建立良好的溝通機制是確保契約平等原則的關鍵環(huán)節(jié)。為了及時了解學生的心理需求，消除其心理顧慮，高校必須在管理層面建立全方位的溝通體系，以便學生和教職工能夠及時向學校反映其思想動態(tài)，良好的溝通機制也有利于學校及時采取有效措施并盡可能減少學生和學校之間的沖突和矛盾。心理契約的基點需要契約雙方互相了解，并隨時保持互動聯(lián)系，及時有效的溝通交流可以緩解不利因素對現(xiàn)有心理契約產(chǎn)生的消極影響，學校與學生之間的心理契約越明確，它在高校管理中的作用就越強大，很難被外界環(huán)境引起的干擾因素所破環(huán)。
（三）契約雙方對心理契約的有效維護
心理契約的雙方必須積極并認真履行彼此的職責和義務，并在明確各自的心理期望和心理需求以后，以實際的行動對心理契約進行有效維護。制度契約是實施心理契約的基礎，心理契約是完善制度契約的關鍵，如果契約主體中的任何一方出現(xiàn)了不認真履行自身職責的行為，那將無法繼續(xù)延續(xù)心理契約模式的長久發(fā)展，心理契約管理模式在高校管理工作中的應用也就無從談起。首先，學生和高校雙方必須做好自身的本職工作，并彼此對照雙方的心理期望。學生的契約職責就是努力學習，不斷提高自身思想素質(zhì)和道德意志；高校的契約職責就是為學生創(chuàng)建優(yōu)美的學習環(huán)境，為高校發(fā)展提供高素質(zhì)的教師隊伍，并確保教學設施的完善和充分的后勤保障。其次，契約雙方需要對各自的職責履行情況以及履行滿意度進行適當評價，特別是作為契約的主要調(diào)控者，高校應時常檢查自身的管理工作，以學校的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢客觀判斷學校的各項管理措施是否符合學生的價值期望和現(xiàn)實能力。只有確保心理契約在高校管理工作中的構建質(zhì)量，才能充分激發(fā)學生的積極性和創(chuàng)造性。
（四）以心理契約補充完善制度契約
高校學生管理部門對高校現(xiàn)有的制度契約管理模式進行適當?shù)难a充和完善的同時，應堅持自由、平等、誠信、救濟等原則，在心理契約的精神指導下，高校和學生之間的契約形式也逐漸規(guī)范化，從而使其更好地適應當前高校學校管理工作的基本需要。學生作為高等院校中最為重要的智力資源，在傳統(tǒng)制度契約管理過程中總是處于被忽視的位置，學生常被看成主要的管理對象，心理契約式的高校管理模式需要采取必要的激勵措施。一方面，學校應對學生的創(chuàng)造能力給予充分的肯定和鼓勵，并在學生管理中投入一定的人文關懷，充分激發(fā)學生的潛能，使學生在學校中充分發(fā)展才能。另一方面，學校應深入觀察學生的學習和生活狀態(tài)，增強學生、教師、學校之間的信任程度。當學生在學習和生活中遇到困難和挫折時，學校應體現(xiàn)其人文關懷的本質(zhì)特征，給予學生較多的實際幫助，增強學生和學校之間的心理契約性。
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【論文摘要】新公共管理是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹饕笇枷胫?。新公共管理在西方特定的經(jīng)濟和科學技術發(fā)展條件下，已經(jīng)在相當程度上提高了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家和社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務要求。但是由于中國與西方國家的社會背景不同，我國的行政管理改革只能借鑒不能照搬西方的“新公共管理”模式。我們應當在充分審視自身國情的基礎上，把握中國行政管理改革和西方國家行政管理改革的異同點，再結合中國的實際情況，消化和整合西方“新公共管理”的思想。
上世紀70年代，伴隨著全球化、信息化、以及知識經(jīng)濟時代的來臨，市場經(jīng)濟競爭日趨激烈。西方國家傳統(tǒng)的政府運行機制已經(jīng)很難適應經(jīng)濟社會的變化。突出表現(xiàn)為:政府規(guī)模不斷膨脹，行政效率低下，財政赤字不斷上升，社會福利政策難以為繼。
面對如此困境，為了解決問題，西方各國于上世紀70年代未相繼進行了被稱之為“改造政府”的政府管理改革運動。而與此同時，一種新的公共行政理論、管理模式—新公共管理( New Public Management)應運而生。
一、“新公共管理”的主要觀點
無論從實踐還是從理論的角度出發(fā)，“新公共管理”都從來沒有一個統(tǒng)一的形式內(nèi)容。具體來說，有如下觀點。
(一)政府的管理職能應該是掌舵而不是劃槳
傳統(tǒng)公共行政管理中，政府的主要職責是收取稅金和提供服務，而“新公共管理”主張政府應該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。
(二)政府服務應以顧客或市場為導向
“新公共管理”認為，政府的社會職責是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向。以顧客或市場為導向的政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構，而是有責任心的企業(yè)家，公民則是“顧客”或“客戶”。這樣公眾就擁有了更多的選擇權，顧客或市場為導向將會建立起一個推動政府改善工作的良好機制。
(三)政府廣泛采用授權或分權的方式進行管理
傳統(tǒng)的官僚制使基層人員缺自主權，難以適應快速多變的外部環(huán)境。而“新公共管理”認為，與集權相比，授權或分權有許多優(yōu)點:授權或分權的機構更有靈活性，更有效率，更有創(chuàng)新精神，而機構成員有更高的士氣，更強的責任感，更高的效率。
(四)政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗
“新公共管理”認為，政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如:人力資源管理、成本—弓玫率分析、目標管理等。同時，政府可以把巨大的官僚組織分解，使決策與執(zhí)行分開，并移植私營部門的某些管理辦法:“如采用短期合同，開發(fā)合作方案，簽訂績效合同以及推行服務承諾等等?！边@樣，經(jīng)過民營化或半民營化的公共部門公眾有親密接觸機會，了解公眾之所需的公共服務部門，它們了解公共管理的關鍵所在，從而對社會進行有效治理。
(五)政府應在公共管理中引入競爭機制
傳統(tǒng)的觀念認為，微觀經(jīng)濟領域的事情應該由私營企業(yè)承擔，而公共服務領域應該由政府單獨承擔。而“新公共管理”強調(diào)政府管理引人競爭機制，取消公共產(chǎn)品供給的壟斷，讓更多的私營部門參與公共服務供給，通過引人競爭機智，從而提高服務公共的質(zhì)量和效率。
(六)政府應放松嚴格的行政規(guī)制，實施明確的績效目標控制
“新公共管理”反對傳統(tǒng)公共行政刻板執(zhí)行法律規(guī)范，輕視績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織，個人的具體目標，與之簽訂績效目標對完成情況進行測量和評估。這使行政組織由過去的“規(guī)則驅動型”向“任務驅動型”轉變。
(七)公務員不必保持中立
“新公共管理”認為，行政本身就具有濃厚的政治色彩，要求公務員完全保持政治中立是不現(xiàn)實的。因此，“新公共管理”則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。這樣能使他們正確理解政策的目的意圖。
二、中西方國家政府改革背景比較
“新公共管理”源自于西方，它對于中國社會來說雖然是“舶來品”，但中國同樣經(jīng)歷著全球化浪潮，新公共管理的很多新觀點新經(jīng)驗也是中國急需的?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ侥芊裨谠谥袊婊睿枰ㄟ^理性分析中國與西方政府改革的背景，才能作出判斷。
(一)中西方國家政府改羊背景的相似點
1理論背景相似點
當代中西方國家政府改革都是在傳統(tǒng)官僚制理論無法解決現(xiàn)實問題的情況下引發(fā)的。
20世紀最后30年，官僚制受到廣泛質(zhì)疑，它們在行政人格問題、價值規(guī)范問題和外部性問題的理論缺乏導致了傳統(tǒng)理論無法解決當前的社會問題。隨著我國改革開放的進行，經(jīng)濟健康增長的需要與政府生產(chǎn)力落后的矛盾也顯現(xiàn)出來。官僚制是中西方國家公共行政理論中最為基礎的部分，如何改革傳統(tǒng)官僚制也是中西方國家政府所面臨的共同課題。 2.政治和經(jīng)濟背景相似
當代西方國家的政府改革是在一定的政治、經(jīng)濟背景條件下引發(fā)的，其突出表現(xiàn)在:
(1)當代中西方國家都面臨著財政困難，政府機構龐大臃腫，行政效率低下，社會福利難以為繼等問題，是各國政府進行行政改革的重要原因。
(2)信息技術的運用使政府變得靈活、高效、透明成為可能。新技術的市場化進程的加快，這些均迫使政府的改革必須真正適應新技術革命的要求。
(二)中西方國家政府改革背景不同點
1西方國家市場經(jīng)濟基礎扎實、體制成熟，而我國市場經(jīng)濟尚處于成長階段
西方發(fā)達國家的市場經(jīng)濟發(fā)達，市場體系完善?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ酱嬖诘慕?jīng)濟基礎即成熟的市場經(jīng)濟條件。正如E·S·薩瓦斯所說:“福利國家(公共部門大于市場部門的國家)在市場力量的沖擊下日漸衰弱。市場力量正在改變教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、退休保障和其他‘福利’構成要素的供需條件。消費者對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、退休保障及其他物品和其他物品和服務的支持能力日益提高，他們對這些服務的需要超出了政府的提供能力。這正是私人供應商通過市場機制可以提供的東西?！?/p>
而我國的市場經(jīng)濟還處于成長階段。市場經(jīng)濟尚未成熟，與此同時政府還擔負著培育市場的任務。對于不成熟的市場經(jīng)濟必定需要政府的管制，如果政府一味“退出”，不根據(jù)現(xiàn)實國情盲目放松管制，就有可能導致市場經(jīng)濟的失敗。
2.與西方國家所具有的相對健全的法治環(huán)境相比較，我國的法制有待完善，法治社會的建成還待時日
“新公共管理”強調(diào)政府管理實行嚴明的績效目標控制，放松嚴格的行政規(guī)制。在西方國家政府改革實踐中這種目標重績效輕規(guī)制的方式所以能成功并獲益良多，是因為西方國家的“新公共管理”改革的法治環(huán)境相對完善。政府改革后，在行政管理活動中扔有較大的自由裁量權，但是法律的權威無處不在，就減少了管理人員濫用權力的幾率。
我國尚處于法制不健全，法律供給不足的時期。行政法律規(guī)制不完善，行政執(zhí)法、行政監(jiān)督的力度不夠等問題還普遍存在于我們行政管理活動中。我國目前最重要的法制建設任務是健全法制加強行政執(zhí)法力度。在這種情況下，簡單地套用“新公共管理”模式是不符合中國具體國情的。
3.西方國家的民營化組織或非營利性組織無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都遠優(yōu)于我國
因為民營化組織和非營利性組織在“新公共管理”理論中具有承接政府所分散出的職能的作用，所以它在政府改革過程中十分關鍵。在西方國家民營化組織或非營利性組織發(fā)展歷史較長，組織體系完善、數(shù)量充足、管理水平很高。因此，政府放權建政以后，被“民營化”的管理職能不僅沒有旁落，反而加強了。
然而我國在計劃經(jīng)濟時代，所有的公共管理事務一概由政府承辦，民營化組織幾乎不存在。改革開放后，雖然民營化組織有所發(fā)展，但是數(shù)量、專業(yè)水平、內(nèi)部管理各方面都不及西方發(fā)達國家的相同組織。如果中國政府改革將大量公共管理職能迅速而全面地分離出去，社會就可能因找不到合適的承接主體而產(chǎn)生混亂。
4.與西方國家相比，我國政府的宏觀調(diào)控能力不強且公務員的整體素質(zhì)不高
從政府的調(diào)控能力和公務員整體素質(zhì)來看，我國的官僚制還不足。例如，分工不明、專業(yè)人才匾乏、行政人員輕視法律與規(guī)范、行政活動中的人格化特征明顯、行敗嚴重等等。因此，照辦照抄西方的“新公共管理”模式，只會抹殺現(xiàn)階段官僚制對我國的積極影響，并造成新一次的行政管理改革的失敗。
四、“新公共管理”模式對我國行政管理改革的啟示
在全球化和信息化的浪潮中，我國必須通過自身的改革提高我國的國際競爭力，然而，我國的改革又有自己的特殊背景，所以在西方的“新公共管理”模式，不能在我國照搬照抄。因此，筆者認為“新公共管理”模式對我國行政管理改革有如下啟示:
【論文關鍵詞】和諧社會；管理模式；公共服務取向模式
1.管理模式與公共服務取向模式
既然我們要談公共管理模式的變革，那么首先應該明白什么是管理模式。所謂的管理模式，主要是從企業(yè)管理這個角度界定的，通俗地說也就是一個企業(yè)在管理制度上和其他的企業(yè)所不同的地方。從制度經(jīng)濟學的角度來說，它包括了正式制度和非正式制度兩個方面，也就是企業(yè)在管理規(guī)章制度和企業(yè)文化上最基本的不同特征。而作為管理模式之一的公共管理模式，也應該包括這兩個方面的特征，即公共管理規(guī)章制度和公共管理文化。公共管理規(guī)章制度作為規(guī)范管理者行為的一種手段是外在性的，是要求硬性執(zhí)行的具有被動性，而公共管理文化則是內(nèi)在性的，是公共管理者在組織中接受熏陶，自身從內(nèi)心接受整個組織文化影響的結果，具有主動性，這兩個方面相輔相成，缺一不可。因此，我們在提倡建立公共服務取向模式時，不僅要從制度上建立，更應該從組織文化上建立，這樣才能將組織的規(guī)章制度內(nèi)化成管理者的思想，真正被其接受且更好地加以實踐。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調(diào)公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認同感和目標使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是:主要關心提高服務質(zhì)量，強調(diào)產(chǎn)出價值，但必須以實現(xiàn)公共服務使命為基礎;在管理過程中反映使用者(而不是一般的顧客)的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強調(diào)公民權理念;要求一系列連續(xù)不斷的公共服務的使命與價值，強調(diào)公民參和公共責任制等。
2.和諧社會的構建:向公共服務取向模式轉變的動力
近些年，我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，取得了令世人矚目的成就。但另一方面，經(jīng)濟發(fā)展帶來了一些新的社會失衡和社會矛盾，人民日益增長的物質(zhì)文化需要不能得到很好的滿足，政府公共產(chǎn)品和公共服務嚴重不足和失衡。這些不和諧現(xiàn)象都使得我國構建和諧社會成為一項緊迫的任務。而經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的這些不和諧因素主要是由政府公共服務不到位、越位或缺位引起的。因此，在和諧社會構建中進行轉變公共管理模式，建立公共服務取向模式也就成為必然要求。
2.1政府職能定位與市場經(jīng)濟發(fā)展不和諧。市場經(jīng)濟是以企業(yè)和社會為競爭主體的法制化經(jīng)濟組織形式，政府的職能在于制定法律法規(guī)來規(guī)范市場的運作、搞好服務、維護良好的市場運作環(huán)境。目前，我國的市場經(jīng)濟體系已經(jīng)基本建立，但政府仍對市場經(jīng)濟的實際運作直接干預太多，而對于一些本應由政府提供的市場經(jīng)濟發(fā)展所必需的基礎設施和法律法規(guī)等公共產(chǎn)品和公共服務還嚴重不足，造成政府不該做的反而做了，但也沒做好;該做的卻沒做或者沒做到位。政府職能的越位、缺位、錯位使得市場經(jīng)濟不能健康有序運作，二者嚴重不和諧。
2.2國家公共支出政策結構不和諧。在計劃經(jīng)濟時代以及市場經(jīng)濟建設過程中，我國政府一直處于經(jīng)濟建設的角色，承擔著重要的經(jīng)濟建設職能，甚至在很長一段時間里成了市場競爭的主體。因此，一直以來我國政府將大量的資金用于直接投資、改善投資環(huán)境和行政支出上，而用于社會福利和社會保障的資金比重很小。如1990-2001年間，我國的行政管理費用平均增長速度為29.2%,12年間增長了7.3倍。用于經(jīng)濟建設的費用為6472.56億元，占當年GDP的6.7%，占政府財政支出總額的34.24%;而社會文教費用為5213.23億元，占當年GDP的5.4%，占政府財政支出綜額的27.58%。同時城鄉(xiāng)二元教育制度、二元就業(yè)制度、二元公共服務制度和二元公共財政制度，使得公共支出政策結構不僅在投資建設和社會服務上存在著失衡，而且在社會服務本身結構上也存在著嚴重失衡。
3.公共服務取向模式的構建
一種管理模式的建立不應該是對原有模式的簡單的修修補補，而是進行一次徹底的改造，不僅是外在制度改造，更應該是內(nèi)在思想文化的改造。世界著名管理大師杜拉克提出:“當前社會不是一場技術，也不是軟件、速度的革命，而是一場觀念上的革命”。因此我國在建立公共服務取向模式時更應樹立公共服務思想，建設應該堅持的理念取向，營造公共服務文化氛圍。
3.1強調(diào)績效管理評估、全面政府責任機制。績效評估指由其他主體用可衡量的績效指標對政府行為結果是否與其目標任務相配套進行評估。實踐證明，績效評估能促進政府服務能力的提高。全面政府責任機制是指政府的責任并不是單一的。政府不能只關注市場，而忽略法律、社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益等，應當建立一套各因素相互關聯(lián)的政府行為問責機制。
3.2堅持以人為本的公共服務理念。堅持以人為本，就要堅持以公眾服務為導向。新一屆政府也不斷強調(diào)“民本”的重要性，將“三農(nóng)問題”提到政府要解決的重要問題上來。公眾服務導向的內(nèi)涵就是政府提供什么、如何提供要事先聽取公眾的意見，將公眾意愿作為第一價值取向;政府提供公共服務的效果如何應當以社會公眾的評價為主。我國自古以來就有“以民為本”的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。20世紀70年代以來，西方行政改革的啟示之一就是如何以公眾為對象，引人競爭機制，以企業(yè)的精神重塑政府，提高政府的能力與效率，使公眾獲取更多高質(zhì)量的服務。例如，美國副總統(tǒng)戈爾在1993年國家績效評價的報告中宣稱:政府要服務的是我們的顧客。加拿大要求所有的政府機構書面報告各機關的目標，這些目標必須是支援咨詢式的管理方法，并結合服務導向的組織目標。在英國，撒切爾政府時期曾輪廓性地提出公眾是顧客，政府為顧客服務的原則，90年代的梅杰政府則進一步提出“顧客中心論”的觀點，要求拋棄墨守成規(guī)的觀念，不斷改進服務方法，提高服務質(zhì)量和服務水平，并號稱要與顧客一起來改變官僚系統(tǒng)的文化。在葡萄牙，“公民第一”已經(jīng)成為促進和指導公共行政改革的口號。打破傳統(tǒng)管理理論的思維模式，不是從管理主體的角度考慮如何管制被管理者，而是站在社會與民眾的立場，要求公共行政的主體，特別是政府如何為公眾服務，這是公共行政發(fā)展中具有里程碑性的特征。
絕大多數(shù)中外學者都承認,新公共管理運動與各國行政改革的實踐,以及公共行政學的發(fā)展密切相關。如果人們把“新公共管理運動”看成是一個特定的歷史范疇,并認為對它的研究是行政學的分支內(nèi)容也未嘗不可,因為名稱是次要的,重要的是內(nèi)容及其實質(zhì)。但當人們把PublicAdministration與PublicManagement都譯為“公共管理”,而且把它們與國務院學位辦關于研究生專業(yè)目錄上相關內(nèi)容聯(lián)系在一起時,這就需要審慎地分析所提出的每一個概念。應該承認這樣的事實:國內(nèi)是有不少學者正在潛心研究“新公共管理運動”,但更多的人卻對“公共管理”特別感興趣。人們對公共管理的理解雖存有差異,但挖掘人們?nèi)菀走_成共識的內(nèi)容是有可能的。我們認為,在公共管理理論與實踐研究中,存在著三個無可爭辯的事實:其一是任何一個社會都存大著大量的社會公共事務管理活動。這些活動從宏觀到微觀,都直接涉及到社會民眾的切身利益。在階級社會中,政府確實是這些活動的核心主體,但誰都無法否認,除政府之外還有許多其它公共組織參與其中。經(jīng)濟增長與社會發(fā)展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對社會的管理所包辦。對政府管理活動的研究并不能代替對整個社會公共事務管理活動的研究。
“公共管理”作為一個普遍存在的社會現(xiàn)象,它一定有共同的規(guī)律可循。這些普遍規(guī)律會包括政府管理的內(nèi)容,政府的管理所總結出來的規(guī)律是它的最重要的部分,但絕不是全部。公共管理與政府管理之間的關系,是屬于一般與特殊的關系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務管理,還需要若干配角,主角與配角的關系既不能顛倒,又不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律,不研究配角的行為及其規(guī)律,特別是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。其二是各國公共行政改革給人們的啟迪之一是,隨著社會的進步,特別是科學技術迅猛發(fā)展,人們越來越深刻地認識到,在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上,傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化,政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。部分學者所說的“第三部門”,目前雖在我國社會發(fā)展中所起的作用不夠理想,其力量十分脆弱,但從長遠看它們是大有前途的。對于“第三部門”的研究,顯然是公共管理的內(nèi)容,但它與政府管理又有著不同的內(nèi)涵。其三是在社會的公共事務管理發(fā)展中,政府管理是歷史的產(chǎn)物。隨著國家的消亡,政府管理的內(nèi)容與形式都將發(fā)生本質(zhì)的變化,但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公共管理活動的細節(jié)描述得非常清楚,但人類生存與發(fā)展的需要,絕對不可能缺少新社會形態(tài)下的公共管理。
二、公共管理的界定及其本質(zhì)
我們認為,所謂公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的,旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。這個定義最關鍵的內(nèi)容是“公共利益”一詞,而它恰恰是中外學者爭議最大的對象。我國那些有權威的工具書,對“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;還有的解釋為“公眾共同”。這些眾多的解釋雖有差別,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區(qū)別地運用,我們認為這是不合適的,它們之間有質(zhì)的區(qū)別,這在討論“公共管理”問題時尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現(xiàn)在“公”字上,只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區(qū)別“公共管理”和“企業(yè)管理”的重要標志。
然而社會中確實有這樣一類組織,包括相當多的非正式組織,它們的存在與發(fā)展,其目的不像企業(yè)那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎。但這樣的組織并不是公共管理要研究的公共組織。如果說,組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一個組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業(yè)管理,或是各種形式的私域管理。在討論“公共利益”時,還有一個爭論激烈的問題就是“利益”。我們采用的定義:利益是人類為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。顯然,那些為社會成員共享的資源與條件,就是公共利益。這里提及的“社會成員”,既沒有數(shù)量的限制,也沒有地域的空間約束。譬如,在社區(qū)管理中,存在著大量的與本區(qū)居民直接相關的利益,如道路的整治、樹木花草的栽培、休閑環(huán)境的美化等等。這種優(yōu)美宜人的環(huán)境,對某些遠離小區(qū)的其他地域的居民來說,或許會一輩子無從享用,從中受益。但只要有人從它處來到這里,他們就能置身于這種環(huán)境之中而獲益。因為這些資源與條件具有社會共享性,這就是所說的公共利益。
誠然,這個社區(qū)的中居民利益有可能包含著相當多的僅與該區(qū)居民相關的共同利益,但從整體上分析,社區(qū)管理討論的主要是“公共利益”問題。把公共利益作為公共管理的本質(zhì)來研究所遇到的另一個難題,就是不少西方著名學者不承認“公共利益”的客觀性。我們認為,這種把概念的抽象與內(nèi)容的具體化相混淆的看法是難以接受的。試問,人們討論“人”時,誰見過“人”?見到的只是社會上的各種各樣的男人和女人。前面已提到,我們所講的“利益”,是那些同人們生存與發(fā)展相關的“資源與條件”,顯然它們既不是抽象的,也不是虛幻的,而是現(xiàn)實的、具體的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,價值觀不一,會有各自不同的解釋。在對公共管理的定義中,我們之所以重點強調(diào)“有效地增進”與“公平地分配”社會公共利益,是因為通常人們談及管理問題,更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾,講究效率固然重要,但對公共管理來說,它經(jīng)常要解決的是社會問題。它既要講過程管理,又要講結果管理,而且管理效益最終要從結果上檢驗。因此,有效地增進并能公平地分配社會公共利益是公共管理的精髓。從本質(zhì)上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則,因此,公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調(diào)控活動中的行為規(guī)范。
三、公共管理模式的基本特征
傳統(tǒng)的管理理論,無論是對一般性的管理,還是對企業(yè)管理或政府管理的討論,都存在著一個共同的特征:“主體本位、過程主線、效率至上、管制中心”?，F(xiàn)代公共管理應該以一種開放的思維模式,動員全社會的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。它要以最大限度地謀取社會公共利益為目標,通過提供公共產(chǎn)品(服務),來滿足社會民眾不斷增長的物質(zhì)與精神利益的需求,實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與公共利益的增進。我們認為,現(xiàn)代公共管理基本模式大致應具備以下八個特征:
1)公共利益與個人利益相統(tǒng)一,重在公共利益上。認為,個別人的私人利益與所謂的社會普遍利益是互相伴隨的。所謂個人利益就是個人為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。馬克思所講到的“社會普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活動中,不承認個人利益,就談不上共同利益,更談不到公共利益。因為人們在社會交往過程中,總是以各自的利益與他人的利益發(fā)生聯(lián)系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社會成員共享,成為公共利益。公共利益的增進與發(fā)展應當以民眾的利益是否得以實現(xiàn)和滿足為基礎,而民眾的利益是與無數(shù)個人利益的共同要求分不開的,社會對公共利益的尊重、保護與增進,最終也是為了實現(xiàn)絕大多數(shù)的個人利益的保護與增進。然而不同的個體之間,不僅存在著個人利益上的差異,而且存在著尖銳的個人利益沖突。社會的穩(wěn)定與發(fā)展,不可能允許“個人利益至上”,它必須以社會“公共利益”與不同組織“共同利益”的存在,去促進并帶動個人利益的發(fā)展?！八饺死姹旧硪呀?jīng)是社會所決定的利益,而且只有在社會所創(chuàng)造的條件下并使用社會所提供的手段才能達到。”[2]
2)政府組織與其它公共組織相統(tǒng)一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動的核心主體,但它們不是唯一的主體。相反,西方新公共管理運動的實踐已經(jīng)證明,政府承擔的不少公共管理職能及具體內(nèi)容,由非政府的公共組織來承擔,這不僅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關鍵事件,更多地應由政府來承擔,特別是如國防、外交、重大法律、法規(guī)與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔一部分,但更多地應該交給社會的其它公共事務管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務,愈有可能讓相關的非政府部門來完成。
3)社會問題管理與資源管理相統(tǒng)一,重在問題解決上。多數(shù)人認為,在一般的管理活動中,管理目標是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。在企業(yè)管理中,只要通過有效手段,把各種資源協(xié)調(diào)好,就能實現(xiàn)利潤最大化。在公共行政活動中,當人們把注意力集中到行政組織內(nèi)部的管理活動時,“效率至上”也促使人們過多地思考資源配置的效率問題。公共管理則更多地是因為要解決社會問題,即由于社會多數(shù)成員所期望的現(xiàn)象與實際現(xiàn)象產(chǎn)生了偏差而提出來的。這些偏差所包含的內(nèi)容是多方面的,既有要素及其配置有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認資源管理在公共管理中的重要性,因為管理過程中若資源配置不當,就不能實現(xiàn)公共管理要解決社會問題之目的。然而社會問題管理比資源管理所包含的內(nèi)容更豐富,更復雜。前者需要后者做保證,但即使后者實現(xiàn)目標,也不一定會使前者成功。
4)結果管理與過程管理相統(tǒng)一,重在結果管理上。在公共管理活動中,對社會問題管理實際上包含三項內(nèi)容:一是問題提出的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結果管理。資源管理更多地是關注前兩項內(nèi)容,很少討論第三個內(nèi)容。我們已經(jīng)反復強調(diào),傳統(tǒng)管理理論,總是先設定一個目標,然而圍繞如何實現(xiàn)這個目標去協(xié)調(diào)資源管理,關注管理過程。正如泰勒所言,科學管理要使勞資雙方在思想上發(fā)生革命,這就是只關注增加盈利,而使如何分配盈利的爭論成為不必要。這種只關注如何有效地實現(xiàn)目標的過程管理,而不考慮目標確定的合理性以及實際分配的公平性,一直受到許多學者的抨擊。過程管理更多地強調(diào)效率,而結果管理更多地突出公平。
5)管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一,重在公平上。對公共管理本質(zhì)的理解使我們清醒地認識到,有效地增進與公平地分配社會公共利益,都必須認真考慮。但增進公共利益最終還是為了分配給社會的每一個成員?！耙值案?必須做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人們獲取的蛋糕的份額量也會愈大。要分“蛋糕”,就要考慮“公平”。我們認為,效率與公平是公共管理的兩大基本目標。效率與增進公共利益有關,公平與分配公共利益有關。引起爭論的問題是公共管理的基本目標,是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質(zhì)時,我們曾提出,在政府與市場的關系上,市場機制主要解決效率問題,政府的政策機制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規(guī)則公平、競爭環(huán)境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們?nèi)匀粓猿?公共管理主體主要解決公平問題,而市場機制主要解決效率問題。這里的公平,仍然是廣義公平。
6)公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會公共問題,所以強調(diào)公共利益,重在結果管理,突出公平等等,實質(zhì)上都是圍繞公共組織對外實施管理展開的。傳統(tǒng)的企業(yè)管理理論主要研究企業(yè)內(nèi)部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內(nèi)部管理上。加強政府自身管理是必要的。但這種活動的最終歸宿還是體現(xiàn)于外部的管理,即對社會公共事務的管理。不論是政府,還是其它社會公共組織,都要把對外管理的質(zhì)量作為衡量其績效的最終標準。
關鍵詞:公共管理;基本模式;發(fā)展新趨勢
公共管理是以公共行政理論和現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎，其目的是為了提高政府的公共管理服務質(zhì)量和水平，公共管理從產(chǎn)生意義上講是公共組織的一種職能，包括以政府為主導的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織(NGO)為實現(xiàn)公共利益，為社會提供公共產(chǎn)品和服務的活動。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福利與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。
一、公共管理基本模式的特征
1、公共管理注重效率與公平的相結合
公共管理主張將行政規(guī)制通過法規(guī)和制度進行控制，放松嚴格的規(guī)章制度，反對輕視績效評估，過度重視法律法規(guī)。要想實現(xiàn)對績效目標的嚴格管控，就要根據(jù)績效目標對已經(jīng)完成的情況進行評估，并根據(jù)效率、經(jīng)濟和效果三個變量進行測量。
2、對人力資源管理重視
公共管理重視人力資源的管理，強調(diào)提高在職人員在錄用和工資待遇等方面的管理靈活性，擴大公共部門的規(guī)模，鼓勵以短期合同來代替常任制，并且提高員工的績效工資，鼓勵對一些公有部門進行私有化，鼓勵私營部門和公共部門的合作。
3、實現(xiàn)公共行政內(nèi)部向外部的轉變
公共管理不僅注重結構、程序和過程，還加大了對項目、績效和結果的重視，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題。當代公共管理的基本模式中，更加強了對政府活動產(chǎn)出和結果的重視，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，從而使組織更加適應公眾和外部環(huán)境的變化從而對組織產(chǎn)生的新需求。
二、基于公共管理的基本模式
1、小型化的分權模式
20世紀80年代，開始出現(xiàn)了小型化的分權模式，這種公共管理模式具有一定的影響力，并且其地位正在日益加強。近年來，小型化的分權模式也出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢，這在一定程度上促進了公共管理模式的發(fā)展。新的發(fā)展方向中包括組織的靈活追求、合同承包的規(guī)模變大、組織的分散化。
2、公共服務取向模式
這種模式相對于其他模式來說，發(fā)展得還不夠成熟。公共服務取向模式強調(diào)公共部門的公共服務使命，重視對公眾的服務質(zhì)量和服務態(tài)度，應用的是質(zhì)量管理的思想。公共服務取向管理模式的特點是:以實現(xiàn)公共服務使命為最終目的，強調(diào)公民權的理念，關心的是提高公共服務質(zhì)量，公共服務的發(fā)展依據(jù)是服務使用者的反饋意見。在管理過程中反映的是使用者的需求，并且強調(diào)公民權的理念。公共服務取向模式保留了傳統(tǒng)公共服務模式的認同感和目標使命的合法性。強調(diào)對日常服務提供的全社會學習過程。在公共服務取向模式中，可以運用社會需要評估，對社區(qū)服務的發(fā)展進行鼓勵。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調(diào)公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質(zhì)量管理思想。
3、效率驅動模式
效率驅動模式是當代西方政府改革運動中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟學。它在20世紀80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理(工商管理)的方法和技術引入公共部門管理的嘗試，強調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅動模式的基本內(nèi)容及特征有:強烈關注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關心信息系統(tǒng)的完善:建立更強有力的管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的上作方式，要求有明確的目標定和績效管理，權力向資深管理者轉移;強調(diào)對顧客負責，以市場為基礎和顧客為導向，讓非公共部門參與公共產(chǎn)品的提供;解除勞動力市場的規(guī)制，采用績效工作制以及短期聘用合同:雇員自我調(diào)節(jié)權力的減少，權力向管理者的轉移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式:增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權，但更強調(diào)責任制:采用公司治理的新形式，權力向組織戰(zhàn)略頂層轉移等。
三、基于公共管理基本模式的行政改革對策
1、根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展改革行政組織結構
傳統(tǒng)的行政組織結構是在計劃經(jīng)濟體制下所形成的，機構復雜，人員也過多，組織效率不夠靈活，這就需要根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，合理地規(guī)劃組織機構的結構，科學的設置行政組織部門，將人員安排在合適的位置上，以發(fā)揮最大的效率。
2、節(jié)約行政成本，提高工作效率
當前，我國法制不健全，完善規(guī)章制度是我國公共行政管理的主要發(fā)展重點，應該多加強行政規(guī)章制度的具體落實。因此，要重視提高工作效率，節(jié)約政府成本，堅決打擊權利尋租等交易行為。在行政手段實施的過程中要重視改革的成本核算，加強對財政運用的監(jiān)督和管理，節(jié)約我國的政府行政成本。
3、建設服務型政府
要加強服務型政府的轉變，明確行政責任。創(chuàng)新行政改革的方式，改革行政深部的制度，建立高效的行政服務中心。提高權利運行的透明度，加強群眾的監(jiān)督，轉變政府職能，提高政府的行政辦事效率，加強政府官員的廉政建設，為建立服務型政府做出貢獻。四、結語隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能的定位要隨著市場經(jīng)濟和公民意識的發(fā)展而重新改革，政府方面要轉變管理觀念，加強服務型政府的建設，公民也要加強公共管理的參與意識。這要求要打破傳統(tǒng)的公共管理模式，將自上而下的縱向管理轉變?yōu)楝F(xiàn)代社會的橫向管理，加強公眾的參與，減少政府權利部門對公眾權利的干預。在社會主要市場經(jīng)濟發(fā)展和行政體制改革的最重要的時刻，要對當前的公共管理基本模式進行改革和創(chuàng)新，結合當前國情，借鑒國外的先進經(jīng)驗，為我國公共管理的發(fā)展做出應有的貢獻。
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一、新公共管理的基本理念
1.充分利用市場機制。
新公共管理運用了市場與權威相同的一面，即市場與政府一樣都是有效的控制方法。市場可以幫助政府實現(xiàn)社會的穩(wěn)定，一旦政府作出決策，市場可以幫助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以幫助市場克服自身的缺陷(邏輯的推理和現(xiàn)實的經(jīng)驗都證明了一點)。缺陷的政府和缺陷的市場間，我們別無選擇，只有將兩者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理試圖通過引入市場機制對公共部門進行全方位的改革和再造以提升公共管理的質(zhì)量。新公共管理的許多措,施無不建立在市場機制的基礎上，如民主化、合同外包、內(nèi)部市場以及競爭招標等市場化改革。
2. 強調(diào)政府以“顧客”為中心。
新公共管理認為政府應以顧客為導向，政府不應是凌駕于社會之上的封閉式的官僚機構，而是負有責任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。以“企業(yè)家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉為“服務者”，而在管理方式上也要與時俱進地從統(tǒng)治走向服務。
3.戰(zhàn)略管理受到高度重視。
作為一種新的管理途徑或思維方式，新公共管理所提倡的科學戰(zhàn)略管理方法是由傳統(tǒng)的公共行政范式向公共管理范式轉變的一個重要組成部分。公共部門的戰(zhàn)略管理，還涉及政府的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項職能，是一項重要的管理技術或工具。公共部門的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進行和完成的關于政府管理的特定管理過程。當今時代，面對日益復雜、動蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結果，實現(xiàn)組織目標，戰(zhàn)略管理受到整個公共管理部門的重視并進入了公共管理領域。
4.凸顯了績效導向的地位。
隨著社會的發(fā)展和人們對公共部門期望值的提高，提高績效已成為公共部門的重要任務。在新公共管理的理念下，既要在公共部門中引入市場機制，以發(fā)揮其效率優(yōu)勢，強調(diào)政府也應重視成本收益分析，又要引入私營部門管理方法和技術以提高公共行政效率。但與傳統(tǒng)公共管理不同的是，它以“績效”取代“效率”，這里的績效是一個包括效率、效益、責任和結果在內(nèi)的一個多維概念，意味著在追求高效率的同時更加注重了責任和結果。
二、傳統(tǒng)政府模式存在的問題
1.管制型政府模式。
政府管制本是政府履行其職能，對社會公共事務和經(jīng)濟進行管理的一種基本方式。在傳統(tǒng)的政府管制模式下，政府通過其法定的權力，制定一系列法律、法規(guī)和政策等，并將其付諸于實踐來約束、限制和規(guī)范社會主體行為。其管制形式多種多樣，包括了經(jīng)濟、政治、社會以?及自我管制。管制型政府過多的管制使得市場不能進行有效的調(diào)節(jié)，阻礙了市場正常的發(fā)展。
2. 政府本位模式。
在管理的實踐中，政府總是不自覺地陷入政府本位的思維慣性之中。高級文官的專業(yè)特長是政策分析和政策咨詢，他們所關注的是重大政策問題,他們既沒有經(jīng)過專門的管理訓練，缺乏提供服務的經(jīng)驗和管理技能，也不屑于政策實施，卻掌握著各部門的領導權。長期以來，政府及其工作人員片面地認為政府就是行使權力、管理社會、約束公眾行為的，把行政權力當作政府唯一的存在方式，忘記了政府應該承擔的責任。
3. 功能管理型政府模式。
功能管理主要注重的是內(nèi)部管理，它偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)部的功能組合，強調(diào)職能本身的內(nèi)容和部門間的分權，但這種模式對于整個組織的目標并不是很重視，過分關心短期的具體目標或者是總目標中部分目標的實現(xiàn)。政府管理模式的短期功能化使得政府機構及其工作人員注重其自身利益，沒有一套科學的發(fā)展規(guī)劃，只能適應較為穩(wěn)定的環(huán)境狀態(tài)。
4. 程序化政府模式。
主要表現(xiàn)為機械的官僚層級體制以及政府方式使得政府行政過程效率低下。政府作為統(tǒng)治社會的公共機構具有至高的權威，通過高度的中央集權對社會資源進行監(jiān)督、管理、指導和分配。科層式體制的運行方向是自上而下、單向性的，政府運用權威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策對社會經(jīng)濟事務實行管理。這種管理模式導致了公共部門機制僵化，缺少激勵和效率，運作緩慢而充滿阻力。
三、新公共管理理念下服務型政府模式構建的路徑選擇
1.建立適度放任的市場化政府。
在傳統(tǒng)管制政府中，如今需要政府從管制中適度下放自己的權力；在新公共管理市場導向理念下，政府在放權的同時也需要與市場積極并有效互動。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府權威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服務型政府并非完全摒棄管制，而是要適當管制，把管制納入到總體的服務當中，政府管制只是市場失靈時的一個積極調(diào)控者。同時，新公共管理提出政府中引入市場機制，一方面，政府通過經(jīng)濟規(guī)制確保市場的公平競爭、資源有效的配置和人民的利益，從而有效地調(diào)節(jié)政府與市場的合理比重，讓二者在各自的效能上達到最大化；另一方面，依據(jù)市場原則對政府進行管理，對政府的運作程序進行改革，在公共產(chǎn)品和服務的提供方面引入市場競爭因素，打破政府壟斷經(jīng)營的局面，讓私人部門參與競爭，不僅可以有效降低政府成本，而且能夠提高政府的工作效率。在公共服務的提供中，政府主要制定制度與規(guī)則，選擇真正的公共服務的提供者，來安排和提供各種相關的公共設施與公共服務。這就打破了以往政府對公共問題處理的壟斷權。政府更加關注私營企業(yè)、社會團體、非贏利性組織，通過它們來提供公共服務，尋求解決社會所面臨的問題。目前，己初步形成以政府為主導、市場為核心的公共服務提供機制。
2.建立以民主性為目標模式的政府。
無論從新公共管理所推崇的顧客導向，還是從政府本位的傳統(tǒng)理念來考量，政府都需要樹立一種民主性的目標模式。一方面，轉變過去“官本位”的思維模式，從理念層面上真正理解民主政府源于人民的授權，政府的合法性在于人民的認同。另一方面，從服務對象上看，民主政府的政治行為以公民的需要為導向，人民是政府提供公共產(chǎn)品的消費者，而提供優(yōu)質(zhì)的公共服務則是政府的主要職責。另外，在管理上，保證人民最大程度的參與，保證人民自身的利益得到最充分的表達，保證在綜合各種利益訴求并達成共識的基礎上形成科學的決策。建構服務型政府，政府及其公共行政人員需要建立一個集體共享公共利益的觀念。正如新公共服務理論所言，面對公共需求和社會壓力，既要試圖迅速找到解決問題的辦法，更要創(chuàng)造一個利益共享、責任共擔的機制。此外，還需要通過廣泛的參與和對話溝通，建立公共話語體系，使之與政府的治理目標領導核心層的深思熟慮相融合，并努力提升社會洞察力。政府及行政管理人員應該扮演積極的角色，為公民參與和分享社會價值觀、形成關于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境。服務型政府不是簡單地對不同聲音分別作出承諾，公共管理者應當把市民組織起來，使他們可以更好地相互理解他人的利益，使得各部門、各利益集團和各群體之間有更為積極的參與，從更廣泛的領域和范圍認識社區(qū)與社會的利益。強調(diào)政府責任與公民責任，對于一個健康理性的社會發(fā)展非常重要。
3. 建立彈性化的戰(zhàn)略型政府。
這種模式是從新公共管理戰(zhàn)略管理理念和功能化政府二者的結合的角度來闡釋的新模式。戰(zhàn)略管理過程中實際上也需要不同階段的功能管理，不過戰(zhàn)略管理比功能管理有更大的前瞻性，它關注組織長期性整體目標和遠景規(guī)劃的制定與實施，并集中組織所有資源來達成組織戰(zhàn)略目標的決策與執(zhí)行活動。而在戰(zhàn)略管理的同時，政府的彈性化是保證政府戰(zhàn)略管理實施中決策靈活變動而不影響大局的前提。它要求政府必須有應變能力，能夠根據(jù)環(huán)境的變化制定相應的政策，并適時回應新的挑戰(zhàn)。在不穩(wěn)定性因素不斷增加的今天，彈性化的戰(zhàn)略管理模式建立了政府與外部環(huán)境的信息反饋機制，根據(jù)外部化境的變化來組織發(fā)展方向并作出戰(zhàn)略調(diào)整，從而最大程度地消除負面影響，抓住組織發(fā)展機適，滿足不斷增長變化的公民需要和社會要求。
4. 建立以秩序與效率共贏為基礎價值的政府。
結合傳統(tǒng)政府程序化的弊病和新公共管理所推崇的績效導向，服務型政府應將本身的秩序與實現(xiàn)績效最大化結合起來。在公共行政領域，政府的作用就在于既要尊重和引導自發(fā)性的社會秩序，又要遵循客觀規(guī)律，發(fā)揚民主、科學決策，建構合理的人為秩序，而當今個體價值多元化使得社會充滿矛盾和競爭，難免破壞秩序以及損害公共利益，此時擁有公共權力的政府應責無旁貸地擔當起維護秩序的重任，以權威優(yōu)勢來構建、引導和維護社會秩序。同時效率也是公共行政的永恒追求，因為存在著資源的稀缺性與人的需求無限性之間的矛盾，政府的任務就在于發(fā)揮自身的優(yōu)勢，整合社會的力量，運用挖掘可支配的資源，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的各種需要?！矫?，服務型政府通過及時提供質(zhì)量更高的公共物品或服務來創(chuàng)造組織效率；另一方面，新公共管理的結果取向更能檢釋行政的效率內(nèi)涵。因此，在管理中必須強調(diào)政府責任，選擇科學的績效評估方法，使用績效工作制以及短期聘用合同，使雇員自我調(diào)節(jié)權力減少，并吸收部分雇員參與管理，采用更加透明的管理形式。
5. 建立鼓勵公民參與公共政策制定的政府。
