發(fā)布時間：2023-08-06 10:52:08
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的加強地方金融監(jiān)管樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
溫州金改三年多來，在中央與地方金融監(jiān)管邊界探索、民間金融領域監(jiān)管、地方金融監(jiān)管法制建設、地方金融監(jiān)管協(xié)調機制搭建、金融風險處置等方面進行了探路，初步形成了以地方政府為核心、以“審監(jiān)分離、屬地管理、監(jiān)管協(xié)調”為思路、以“法制先行，引導與監(jiān)管并重”為原則的地方金融監(jiān)管體系。本文從組織架構、監(jiān)管方式、存在問題等方面對溫州地方金融監(jiān)管體系進行了闡述，并提出進一步推進的建議，為各地提供借鑒。
關鍵詞：
地方金融；監(jiān)管體系；改革
溫州市獲批為國家級金融綜合改革試驗區(qū)以來，在探索和實踐中初步形成了以地方政府為核心、以“審監(jiān)分離、屬地管理、監(jiān)管協(xié)調”為思路、以“法制先行，引導與監(jiān)管并重”為原則，監(jiān)管組織體系初步搭建、監(jiān)管方式多元化、監(jiān)管法律機制相對完善的地方金融監(jiān)管體系，為全國各地提供經驗和借鑒。
一、溫州地方金融監(jiān)管組織架構
當前，溫州市初步構建了以溫州市地方金融監(jiān)管工作協(xié)調小組為核心、中央垂直金融監(jiān)管部門與地方各級政府職能部門相結合、司法部門共同參與的地方金融監(jiān)管組織格局。溫州市地方金融監(jiān)管工作協(xié)調小組負責協(xié)調有關職能部門在職權范圍內對地方金融組織實施監(jiān)督管理活動，建立健全地方金融監(jiān)督管理、風險監(jiān)測、應急處置機制。駐溫國家金融監(jiān)督管理派出機構按照職責依法做好地方金融監(jiān)管和非法集資認定、處置等相關工作，對涉嫌非法集資、騙取貸款、轉移資產等違法行為，按照職責依法檢查涉事企業(yè)或個人銀行賬戶、信用等信息。地方政府各職能部門分別負責地方金融市場主體的審查批準、市場監(jiān)管、工商管理、稅務管理、風險處置等職能。按照“審監(jiān)分離”的監(jiān)管思路，市金融辦、市經信委、市商務局分別是小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行的主管部門，負責準入、年審、日常管理等發(fā)展工作。市地方金融管理局（與市金融辦合署辦公）專職監(jiān)管職能，負責對小額貸款公司等各類地方金融相關市場主體進行專項檢查等監(jiān)管工作。此外，溫州地方金融監(jiān)管體系中還強化了地方政府維護金融穩(wěn)定的職責。從2014年5月開始，溫州市以市縣兩級金融辦、經信委為主，抽調了人行、銀監(jiān)、財政、國土、住建等10多個相關部門的人員，實行集中辦公，開展企業(yè)金融風險排查、防范、協(xié)調、處置和幫扶工作。
二、溫州地方金融監(jiān)管方式
比較國內各地金融監(jiān)管實踐，溫州地方金融監(jiān)管方式上具有以下特點：
（一）地方金融監(jiān)管法制建設走在全國前列目前，已形成以《溫州市民間融資管理條例》為總則、各類地方金融監(jiān)管規(guī)章制度為基礎的地方金融監(jiān)管制度體系。2013年11月，浙江省人大常委會審議通過了我國首部地方金融法規(guī)和首部規(guī)范民間融資行為的法規(guī)——《溫州市民間融資管理條例》，明確規(guī)定：溫州市人民政府和轄區(qū)內縣級人民政府地方金融管理部門負責指導、監(jiān)督、管理本行政區(qū)域內的民間融資。從而確立了地方金融管理部門在民間融資監(jiān)管領域的主體地位，解決了民間融資“誰來管”的問題，對地方金融監(jiān)管提供了有力支持。溫州市進一步出臺了《溫州市民間融資管理條例實施細則》和《關于加強地方金融監(jiān)管的實施意見》“1+X”文件，市中院也出臺了《關于貫徹實施<溫州市民間融資管理條例>的紀要》，為貫徹實施《條例》進一步提供了司法保障。
（二）實行民間借貸登記備案制度溫州設立了7家民間借貸登記服務中心和5家獨立的備案中心，對民間借貸合同、民間資金管理企業(yè)和民間融資信息服務企業(yè)機構實行備案登記制度，借貸撮合成功率超過50%。民間借貸備案服務中心入駐公證機構、評估機構、會計師事務所、律師事務所、保險公司、擔保公司等，引入設立人民銀行專線查詢點、車輛抵押登記手續(xù)辦理點、社會公共信用查詢點等配套服務平臺。通過工作中的信息積累與匯總，民間借貸登記服務中心逐步形成自身民間融資數據庫，為放貸人進行風險識別與管理提供有效信息服務。全市民間借貸備案管理制度實施已形成一套政策配套保障化、管理服務規(guī)范化的體系，有力推動民間借貸從“熟人借貸”向“市場借貸”轉變。
（三）建立民間借貸利率監(jiān)測體系為解決民間借貸市場信息不對稱、不透明問題，溫州市編制了“溫州指數”，覆蓋面涉及6類市場主體，46個合作城市，600多個監(jiān)測點，日均采集樣本量超過300筆，基本涵蓋了民間融資市場的各類主體及民間融資領域，并與湯森路透、中證指數等多家專業(yè)指數機構開展合作。2012年底對外以來，民間借貸利率總體呈下降趨勢，相對客觀地反映了地方金融組織的運行狀況和融資活躍程度，為市場主體提供參考。溫州市中院發(fā)文明確將“溫州指數”作為法院審判、執(zhí)行的參考依據，其應用價值在不斷拓展。
（四）建立地方金融組織非現場監(jiān)管系統(tǒng)為提升地方金融監(jiān)管效率，溫州市借鑒銀監(jiān)會對銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管理念,在原有的現場檢查基礎上，將分散于各主管部門的地方金融組織信息資料進行匯集整合,對全市登記注冊的1000多家地方金融市場主體開展全面的動態(tài)監(jiān)督管理,以期達到防范區(qū)域性經濟金融風險發(fā)生的目的。非現場監(jiān)管主要包括監(jiān)管信息采集與核實、日常監(jiān)管分析與使用、舉報信息核查與處理、監(jiān)管重大事項報告、風險預警與提示、約見談話、監(jiān)管檔案管理等內容。非現場監(jiān)管系統(tǒng)項目一期于2013年9月正式上線，已有710家地方金融機構納入系統(tǒng)，定期上報公司基本信息、月報匯總數據和財務報表。
（五）建立地方金融監(jiān)管信息共享機制《溫州市民間融資管理條例》明確要求市縣兩級政府建立與駐溫的中央金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)調機制，地方金融管理部門和工商、經信、商務等有關部門及駐溫的中央金融監(jiān)管部門建立民間融資監(jiān)管信息共享機制；《溫州市民間融資管理條例實施細則》規(guī)定地方金融監(jiān)管工作協(xié)調小組成員單位應當指定專人負責民間融資監(jiān)管信息的收集、整理、保管、交換等事項，成員單位應及時將民間融資活動中設立、登記、變更、注銷、監(jiān)管等環(huán)節(jié)中形成的材料和信息報送協(xié)調機構?！稖刂菔腥嗣裾k公室關于建立健全地方金融監(jiān)管協(xié)調機制的通知》進一步對地方金融監(jiān)管信息共享部分作出了詳細規(guī)定，并要求駐溫中央金融監(jiān)管部門按照職責依法檢查涉事企業(yè)或個人銀行賬戶、信用等信息，及時將檢查結果反饋至協(xié)調小組辦公室。溫州市還建立了一辦一行二局的經濟金融數據共享平臺，實現金融數據信息共享，提升數據分析和趨勢研究的效用。
三、溫州地方金融監(jiān)管存在的問題
（一）地方金融主體發(fā)展不規(guī)范，發(fā)展與監(jiān)管難以有效平衡溫州的地方金融組織量多面廣，存在混業(yè)經營、創(chuàng)新發(fā)展勢頭猛、經營行為不夠規(guī)范、抗風險能力差等特點，適度有效的監(jiān)管體系需要在發(fā)展與監(jiān)管、業(yè)務創(chuàng)新與風險管控之間尋求平衡，促進地方金融組織規(guī)范健康發(fā)展。目前，溫州金融辦與地方金融管理局實行“兩塊牌子，一套人馬”，但兩者的目標并不完全一致。從發(fā)展角度看，金融辦既需要積極爭取改革試點，鼓勵和推進金融創(chuàng)新，推動區(qū)域經濟發(fā)展，從監(jiān)管角度看，地方金融管理局又需要控制風險、維護金融穩(wěn)定，如何處理好發(fā)展與監(jiān)管的平衡關系是地方金融監(jiān)管機構面臨的考驗。
（二）地方監(jiān)管格局有待完善，主管與監(jiān)管仍需融合提升溫州地方金融管理局是各類地方金融組織的監(jiān)管部門，但各類地方金融組織設立、登記、變更、注銷等環(huán)節(jié)的信息由不同的主管部門所掌握，各部門配合程度不一。投資（咨詢）公司、非融資性擔保公司等機構沒有明確主管部門，但具體監(jiān)管由地方金融辦負責。市金融管理局對一些機構違法行為最關鍵的證據銀行賬戶資金往來因不具有查詢職能而無法實施有效監(jiān)管。隨著地方金融的快速發(fā)展，新型金融機構或金融業(yè)態(tài)不斷涌現，數量多、分布廣，監(jiān)管資源分散、職責交叉等多重管理現象亟待規(guī)范。
（三）信息化監(jiān)管效用尚不明顯，現場檢查與非現場監(jiān)管還需有效結合地方金融組織監(jiān)管工作仍處在探索階段，相比銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管體系還不完善，特別是在評級體系、風險預警體系等方面還未形成嚴格的評定標準。通常意義上的高效監(jiān)管是以非現場監(jiān)管為導向，輔以開展有針對性的各類現場檢查，而目前溫州地方金融組織非現場監(jiān)管系統(tǒng)尚處于一期階段，除小貸公司外，幾類民間金融組織明細數據的錄入還存在較大的現實阻力，容易導致監(jiān)管失效、數據分析與社會現狀不符等問題，民間金融大數據的建立尚需時日。（四）地方金融監(jiān)管部門履職能力存在諸多制約當前，地方金融監(jiān)管人才隊伍建設和監(jiān)管能力與金融業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展極度不匹配，一些金融業(yè)發(fā)達的縣（市、區(qū)）金融辦，監(jiān)管人員有3-4人，金融業(yè)相對落后的地方就只有1人，還身兼數職，導致縣級部門金融監(jiān)管部門力量十分薄弱，市級層面與區(qū)縣間難以建立有效地監(jiān)管分工協(xié)作機制。現有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經驗，對現場檢查、非現場檢查、準入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求。
四、完善地方金融監(jiān)管的幾點建議
（一）進一步健全地方金融監(jiān)管規(guī)章，全面整合各部門地方金融監(jiān)管職能繼續(xù)加強《溫州市民間融資管理條例》及實施細則的貫徹落實，進一步明確地方金融監(jiān)管的職能、工作目標、任務、內容。按照責權對等的原則，整合分散地方政府發(fā)改、經信、商務等多個職能部門的金融監(jiān)管職責集中到地方政府的一個部門，著力解決多頭管理的問題。加強協(xié)作配合，坐實各行業(yè)的部門聯(lián)席會議制度，消除“審監(jiān)分離”模式中可能存在的重復監(jiān)管，加強部門合力。繼續(xù)完善地方金融管理局、金融犯罪偵查支（大）隊、金融審判庭和金融仲裁院的監(jiān)管工作格局。
（二）進一步夯實信息化基礎，豐富監(jiān)管手段加強日常監(jiān)管和現場檢查，同時充分運用地方金融組織非現場監(jiān)管系統(tǒng)，整合監(jiān)管資源，規(guī)范和優(yōu)化工作流程，夯實數據報送基礎，提升級非現場系統(tǒng)的效用。在二期系統(tǒng)升級過程中，以小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理公司等幾類運行較為成熟的市場主體為切入點，在評級方面建立相應的監(jiān)管、考核、評級、風險預警標準體系。同時，加大數據整合力度，突破部門間的信息壁壘，構建民間金融監(jiān)管大數據交互平臺，將數據質量作為非現場監(jiān)管系統(tǒng)有效運行的根本。
（三）進一步完善地方金融監(jiān)管機構自身建設，提升監(jiān)管服務能力1.地方金融監(jiān)管部門應樹立“事前引導、事中預警、事后管控”的工作理念，服務先行，將風險防范與地方經濟金融發(fā)展并重作為地方金融監(jiān)管的工作重點，注重有質量的發(fā)展，秉承適度管理理念，強化對金融創(chuàng)新的支持、給基層創(chuàng)新留下空間。2.要加強地方金融監(jiān)管隊伍建設，充實監(jiān)管力量，通過“引進來”的方式，吸引高素質金融管理人才加盟，通過去中央金融管理部門派出機構、金融機構掛職鍛煉等“走出去”的方式，提升現有監(jiān)管人員綜合素質，切實提高監(jiān)管的專業(yè)性、有效性，杜絕“外行監(jiān)管內行”現象。
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歷屆全國金融工作會議要點回顧
據梳理，最早的一次全國金融會議于1997年11月17日至19日召開。時逢亞洲金融危機爆發(fā)，國內國有商業(yè)銀行不良貸款高企，中國國有銀行體系被市場廣泛認為已陷入技術性破產。數據顯示，截至1996年6月底，四家國有獨資商業(yè)銀行不良貸款為8400億元，占比達24.75%。第一次會議討論的主要議題是加快國有商業(yè)銀行的商業(yè)化步伐。會后，國務院陸續(xù)出臺諸多改革措施：中央財政定向發(fā)行2700億元特別國債，補充四大國有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產剝離給新成立的四家資產管理公司；以及取消貸款規(guī)模，實行資產負債比例管理等重要改革措施。同時，金融監(jiān)管體制改革也隨之展開，對金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會，分別負責證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管，人民銀行K徑砸行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管；另外對人民銀行自身機構進行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個大區(qū)行，貨幣政策獨立性得以加強。
2002年2月5日至7日，第二次全國金融工作會議召開。時任國務院總理對下階段金融工作進行全面部署，加強金融監(jiān)管與國有銀行改革的思路進一步得到深化，最終組建中央匯金投資有限責任公司主導中國銀行業(yè)的重組上市。在銀行改革方面，快速推進新一輪國有商業(yè)銀行改革，中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行在股份制改革與海外上市項目的實施上得到了一系列關鍵政策支持。在金融監(jiān)管方面，撤消中央金融工委，成立銀監(jiān)會，并成立國有銀行改革領導小組，醞釀、統(tǒng)籌、部署國有銀行改革方案，會議還做出了改革農信社的決定，為此后農信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導”的指導方針。
2007年1月19日至20日的第三次全國金融工作會議的主要任務是，總結近幾年來的金融工作，分析當前金融形勢，統(tǒng)一思想認識，全面部署今后一個時期的金融工作。中國農業(yè)銀行實行整體改制、國家開發(fā)銀行全面推行商業(yè)化運作、成立中國外匯投資公司運作部分外匯儲備在此次會議上得到明確。時任國務院總理在此次會議上強調，我國金融改革發(fā)展面臨新的形勢，金融業(yè)處在一個重要轉折期，也處在一個重要發(fā)展期。指出，繼續(xù)深化中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發(fā)展改革成果，關鍵是繼續(xù)完善公司治理，加快轉變經營機制，深化分支機構和基層改革。央行提出，要以完善企業(yè)法人治理結構和優(yōu)化金融結構為重點，進一步深化金融改革。繼續(xù)推進工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經營機制轉變。在此次會議上，國開行被明確定調為全面推行商業(yè)化運作，并主要從事中長期業(yè)務，不得從事零售業(yè)務。權威人士透露，此次會議明確了國開行將堅持的三項原則，即自主經營、自負盈虧、自擔風險。政策性銀行改革是已經討論了多年的話題。此次會議強調，按照分類指導、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革，首先推進國開行改革。此次會議還明確，對政策性銀行的政策性業(yè)務要實行公開透明的招標制。這為政策性業(yè)務的發(fā)展確定了方向。
在外匯儲備領域，會議表示要加強外匯儲備經營管理，積極探索和拓展外匯儲備使用渠道和方式；在資本市場領域，強調構建多層次金融市場體系，擴大直接融資規(guī)模和比重，擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，同時大力發(fā)展公司債券；在監(jiān)管體制上，提出要完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機制，加強監(jiān)管協(xié)調配合。與預期一致的是，此次會議并沒有決定成立一家“超級監(jiān)管機構”。
最近一次全國金融會議召開于2012年1月6日至7日，時任國務院總理對今后一個時期金融改革發(fā)展作出部署：一是為經濟社會發(fā)展提供更多優(yōu)質金融服務。金融行業(yè)要大力提升服務功能，擴大服務覆蓋面，加大對薄弱領域的金融支持。重點支持經濟結構調整、節(jié)能減排、環(huán)境保護和自主創(chuàng)新，特別要加快解決農村金融服務不足、小型微型企業(yè)融資難問題；二是深化金融機構改革。著力加強公司治理，形成有效的決策、制衡機制，建立規(guī)范有效的激勵約束機制。推進股權多元化，切實打破壟斷，放寬準入，鼓勵、引導和規(guī)范民間資本進入金融服務領域，參與銀行、證券、保險等金融機構改制和增資擴股。政策性金融機構要堅持以政策性業(yè)務為主體，明確劃分政策性業(yè)務和自營性業(yè)務，實行分賬管理、分類核算。國家開發(fā)銀行要堅持和深化商業(yè)化改革；三是加強和改進金融監(jiān)管，切實防范系統(tǒng)性金融風險。銀行業(yè)要建立全面審慎的風險監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場制度，強化行為監(jiān)管，保護投資者合法權益。保險業(yè)要加強償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度；四是防范化解地方政府性債務風險。當前我國政府債務總體安全、可控。要綜合施策、標本兼治，妥善處理存量債務，規(guī)范地方政府舉債融資機制，將地方政府債務收支分類納入預算管理，構建地方政府債務規(guī)?？刂坪惋L險預警機制；五是加強資本市場和保險市場建設，推動金融市場協(xié)調發(fā)展。促進股票期貨市場穩(wěn)定健康發(fā)展，堅決清理整頓各類交易場所，建設規(guī)范統(tǒng)一的債券市場，積極培育保險市場；六是完善金融宏觀調控體系，加強貨幣政策與財政政策、監(jiān)管政策、產業(yè)政策的協(xié)調配合，有效促進經濟發(fā)展和金融穩(wěn)定。進一步完善人民幣匯率形成機制；七是擴大金融對外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩(wěn)妥有序推進人民幣資本項目可兌換，提高外匯儲備經營管理水平。深化內地與港澳臺金融合作，支持香港鞏固和提升國際金融中心地位。加快上海國際金融中心建設。積極參與全球經濟金融治理；八是加強金融基礎建設，改善金融發(fā)展環(huán)境。加快制定完善金融法律法規(guī)，建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎設施，加強消費者權益保護。
要求金融部門和金融機構認真貫徹中央經濟工作會議精神，做好金融工作。一要實施好穩(wěn)健的貨幣政策，進一步提高針對性、靈活性和前瞻性，保持社會融資規(guī)模合理增長。二要優(yōu)化信貸結構，加強對國家重點在建續(xù)建項目和保障性住房建設，對符合產業(yè)政策的企業(yè)特別是小型微型企業(yè)，對企業(yè)技術改造的信貸支持。三要深化新股發(fā)行制度市場化改革，抓緊完善發(fā)行、退市和分紅制度，加強股市監(jiān)管，促進一級市場和二級市場協(xié)調健康發(fā)展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國內外經濟形勢，做好應對預案，切實防范經濟金融風險。
在2009 年“四萬億”刺激政策實施后，政府融資平臺大量成立，地方債務風險逐漸積累。不過業(yè)內人士認為，在2012年提出防范化解地方債風險至今，相應風險已經得到較好控制。國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長陳道富稱，地方債風險化解采取了兩方面措施：一是加強對地方政府負債的管理，按新《預算法》及43號文規(guī)定，融資平臺應剝離融資功能，不再新增政府債務；二是摸清存量債務，通過債務置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務壓力?！暗糠值胤秸斦С雒媾R壓力，目前地方政府和社會合作模式快速發(fā)展，是一個有益的探索，但政府債務和商業(yè)化融資間的界限有所模糊，可能還需要進一步關注?！标惖栏槐硎?。
金融監(jiān)管體制改革勢在必行
2012年第四次全國金融工作會議以來，金融業(yè)混業(yè)發(fā)展加速，但監(jiān)管體制仍主要是分業(yè)監(jiān)管。北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐認為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投Y連接保險產品、互聯(lián)網金融等在中國不斷涌現，混業(yè)經營大勢所趨，中國金融市場國際化的不斷發(fā)展，這對現行分業(yè)金融監(jiān)管的有效性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，在分業(yè)監(jiān)管的實施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調機制。其次，分業(yè)監(jiān)管易產生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。再次，分業(yè)監(jiān)管易導致重復監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。同時，現行的金融監(jiān)管模式很難適應金融混業(yè)經營和金融控股公司發(fā)展的需要，難以對金融創(chuàng)新進行有效監(jiān)管。2015年發(fā)生的股市波動，2016年險資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監(jiān)管的脆弱性和各監(jiān)管部門協(xié)調性很差?！标惖栏灰仓赋觯斑@些年金融交叉、融合已經越來越明顯，機構、業(yè)務、交易結構、資金都在融合，雖然實行分業(yè)監(jiān)管，但是通過各種通道業(yè)務、平臺合作等不斷繞開監(jiān)管?！眹兄行难芯繂T魏加寧更是直言：“我們目前的金融監(jiān)管體系存在的最大結構性風險，就是一邊力推混業(yè)經營，一邊堅持分業(yè)監(jiān)管不變?！?/p>
事實上，在近兩年召開的中央經濟工作會議上，這一改革要點就已被列入?！白ゾo研究提出金融監(jiān)管體制改革方案”，這在2015年中央經濟工作會議中提出；而在2016年，經濟工作會議則再次表示“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革，深化多層次資本市場體系改革?！辈茗P岐指出，進一步改革與完善金融監(jiān)管體系“非常必要”。
在此背景下，市場預期如若今年召開全國金融工作會議，金融監(jiān)管體制改革將是重要議題?！艾F在關注點都在金融監(jiān)管上，金融監(jiān)管肯定會涉及，包括宏觀調控的協(xié)調。”陳道富表示。
對于如何調整監(jiān)管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復由央行‘大一統(tǒng)’監(jiān)管的格局。即撤銷‘三會’合并到央行中去，由央行進行統(tǒng)一的金融監(jiān)管；第二種意見是合并‘三會’成立新的金融監(jiān)管機構，與央行共同監(jiān)管，即‘雙峰’監(jiān)管模式。我們認為可以合并‘三會’，在此基礎上建立中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會，進行綜合金融管理，負責統(tǒng)一制定我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。中國金監(jiān)會對中國金融機構和金融市場進行統(tǒng)一監(jiān)管。為了更好地發(fā)揮中國金監(jiān)會的作用，建議在金監(jiān)會下設立三個委員會，一是成立金融審慎監(jiān)管委員會，將原來‘一行三會’的宏觀與微觀審慎性監(jiān)管職責轉到該委員會，該委員會更多的負責起宏觀審慎性監(jiān)管職能。二是成立投資者保護委員會，負責業(yè)務運作與投資者保護，該委員會對金融衍生產品進行審查，對投資者進行提示與告知，協(xié)助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩(wěn)定委員會。原來在中國人民銀行下屬有一個金融穩(wěn)定局，可考慮將其合并到金融穩(wěn)定委員會中，負責金融體系的整體穩(wěn)定性，同時制訂金融監(jiān)管的各項法規(guī)和政策。中央銀行仍然承擔部分金融監(jiān)管職能。即中央銀行除了制訂和執(zhí)行貨幣政策、進行宏觀經濟與金融調控外，還負責監(jiān)管貨幣市場和外匯市場。形成金監(jiān)會為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進行金融監(jiān)管的格局。”
東方證券首席經濟學家邵宇表示，“雙峰監(jiān)管”可能比較適合我國未來經濟、金融發(fā)展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監(jiān)會管理的一些系統(tǒng)性重要性銀行，確保貨幣政策供應目標、傳導渠道能夠實現；另外將“一行三會”針對微觀監(jiān)管部分，強化成一體，共同在這些部門中去協(xié)調處理以前出現的監(jiān)管盲點。
防風險有望成為重要議題
除金融監(jiān)管外，多位受訪人士認為防風險也將成為重要議題?！昂暧^層面，風險肯定是最核心的問題。”中國社科院金融所所長助理楊濤稱，“這涉及如銀行體系潛在風險、資本市場潛在風險、地方債風險等諸多方面。”除此之外，很多業(yè)內人士認為，金融如何服務實體經濟、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導機制、金融對外開放均可能成為會議內容。
中國經濟體制改革研究會副會長、國家發(fā)展改革委國際合作中心主任曹文煉2016年9月表示，“十三五”時期和即將召開的中央第五次金融工作會議關注的焦點，可能是研究如何深入參與和推動全球金融體系的改革和全球金融治理的改革完善。
一、金融監(jiān)管工作的難點
1、強化金融監(jiān)管與地方金融發(fā)展的要求相矛盾。作為人民銀行的分支行就其職能來講，一方面要認真貫徹和執(zhí)行中央銀行的貨幣政策;另一方面又要千方百計的穩(wěn)定地方金融形勢，積極促進地方經濟的發(fā)展。二者應該是統(tǒng)一的，相輔相成的，但在實際工作中往往由于一些客觀因素的影響出現偏差。從中央銀行賦予分支行金融監(jiān)管的職責來講，則主要從一個地區(qū)貫徹貨幣政策、金融方針.穩(wěn)定金融秩序等方面情況判斷分支行的政績;而地方政府則往往從地方經濟發(fā)展的角度，以可供資金的數額，金融機構的多少.金融市場容量的大小來評判一個銀行作用的大小。根據當前全國經濟發(fā)展形勢的要求，中央要求我們要從嚴控制金融行為;而地方政府則往往從地方經濟發(fā)展的需要出發(fā)，強調金融應最大限度地寬松搞活。這樣一來就常常使人民銀行的分支行處于兩難的矛盾之中，常常迫于地方政府的行政干預、顧及地方利益而放松金融監(jiān)管的力度。同時也容易產生“一管就死，一放就亂”的現象。
2、監(jiān)管的內容，標準不明確。目前，在中央銀行轉換職能的過程中，由于一些同志的思想認識還仍然停留在過去的管理模式中，而把金融監(jiān)管的注意力過多地放在審批金融機構上，這顯然是不夠的。另外，在實施金融監(jiān)管的過程中還缺乏明確的標準和尺度。比如，對金融機構設置的審批，僅憑上級下達的指標和原則性的意見，就難免出現不平衡的現象，使得一些專業(yè)銀行盲目地攀比設置機構的數量。再有，對專業(yè)銀行信貸資金的管理，人民銀行總行早已明確規(guī)定了九條考核指標，要求專業(yè)銀行由規(guī)模管理轉變?yōu)橘Y產負債比例管理，從保證資金安全的角度考慮無疑是十分必要的，但對各專業(yè)銀行資產負債比例管理的各項指標沒有核定，而且由誰核定，人民銀行按照什么標準去考核監(jiān)督，考核的常設指標項目又有多少都還沒有明確的規(guī)定和標準，使得人民銀行分支在實施監(jiān)管中很難操作。
3、監(jiān)管法規(guī)不健全，監(jiān)管范圍不清，缺乏處罰手段。目前我國的金融法規(guī)不健全，使監(jiān)管缺乏充足的依據。從前一時期的情況看，金融監(jiān)管的依據主要是總行制定的一些暫行條例、規(guī)定，辦法或領導同志的講話，而且大多是些臨時性的，或多或少地帶有政令色彩。就目前已經出臺的金融監(jiān)管法規(guī)而言，又大多缺少可操作性的實施細則，沒有具體、明確的規(guī)定，使得人民銀行的分支行對一些違規(guī)行為難以糾正和處罰;被處罰了的單位又不服氣，從而增加了金融監(jiān)管的工作難度。
4、中央銀行自身監(jiān)管體系不完善，沒有形成合力。人民銀行作為中央銀行，不僅金融管理部門負有監(jiān)管職責，稽核、會計、計劃、國庫、發(fā)行等部門也都同樣負有一定的監(jiān)管職責，這就存在一個相互配合的問題。但從實際工作來看，常常由于職責分工不明確，一些分支行的金管、計劃、稽核、會計部門缺乏相互協(xié)同配合的意識，各自為政，沒有形成通力協(xié)作的合力，造成重大處罰、處罰意見相悖，使監(jiān)管工作產生了負效應，降低了監(jiān)管工作的權威性和有效性。
5、對社會信用及金融市場監(jiān)管不力。根據今年金融工作的要求，要嚴格控制信用總量，抑制通貨膨脹，其中包括社會信用，即銀行信用以外的各種信用形式，包括股票、債券、集資等。在現行的體制下，社會中介組織的大量產生，人民銀行分支機構對社會信用的監(jiān)管權力沒有有效的真正落實。例如，股票歸地方政府和證券委員會管理、審批，人民銀行既沒有審批權，也就談不上監(jiān)管權。對金融市場的監(jiān)管同樣因缺少必要的處罰手段而顯得無力。比如社會融資，特別是企業(yè)亂集資，金融機構的同業(yè)拆借、市場利率、民間拆借等各種信用行為中一些問題。從來就沒能從根本上杜絕。
6、監(jiān)管人員素質不高，數量不足，難以適應中央銀行監(jiān)管工作的需要。從中央銀行的干部來源來看，除了來自金融院校的畢業(yè)生和少量的各專業(yè)銀行業(yè)務人員外，相當一部分是來自社會其他行業(yè)、部門的人員和轉業(yè)軍人。這些人員中大部分缺乏金融基礎理論知識系統(tǒng)學習和金融業(yè)務一工作的實際鍛煉。在人員素質上距離中央銀行現代化金融監(jiān)管的需要相差甚遠。
二、中央銀行強化監(jiān)管的對策
1、盡快理順中央銀行分支行與地方政府的關系，以消除阻力。這就要強化中央銀行的獨立性和權威性，并通過立法完善法規(guī)，擺脫地方政府的行政干預和監(jiān)管阻力。在這方面，設立人民銀行經濟區(qū)域分行是徹底理順與地方政府關系的一個有效辦法。同時，要加快企業(yè)改革、財稅改革、投資體制等一系列改革的步伐，規(guī)范金融機構同企業(yè)、同政府的關系，讓金融機構按照國家信貸政策和自身資金實力自主經營，才能從根本上規(guī)范中央銀行同金融機構的關系，減少金融監(jiān)管的地方阻力。
2、明確監(jiān)管的內容、標準，做到職責明確、方法科學、措施得力。根據工作體會，對金融機構的設置，可否從人口，居民收入，國民生產總值等社會經濟的要素上確定一定的量;專業(yè)銀行繳存的備付金是否可依行別，按地區(qū)、分季節(jié)而確定不同的比率;專業(yè)銀行資產負債比例管理是否可以把九個方面的考核指標再一一細化，并明確各級機構的核定，監(jiān)管職權.對金融機構要實行年檢;對商業(yè)銀行要按照資金來源制約資金運用，實行存貸比例管理，并按照國際金融慣例，恨據資產與負債期限對稱原則控制中長期貸款比例，為分散信貸風險規(guī)定單項貸款占資金總的比例，設置相應的監(jiān)管指標系統(tǒng)，降低經營風險.以實現科學化管理。
3、加快金融立法進度.建立監(jiān)管的法律體系。法律法規(guī)是中央銀行行使金融監(jiān)管職能的重要依據和保證。應盡快出臺《銀行法》、《票據法》等金融法規(guī)，特別是對人民銀行與政府的關系、與商業(yè)銀行、政策性銀行及其他金融機構的關系做出明確的規(guī)定。目前各級人民銀行要結合本地實際，著手擬定對金融監(jiān)管法規(guī)暫行實施細則和金融違規(guī)的處罰條例，為總行制定全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管法規(guī)，條例提供決策依據。
4、完善中央銀行監(jiān)管體系。中央銀行監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程。對金融機構實行嚴格的監(jiān)管，是中央銀行的重要職責，不僅包括金融行政監(jiān)管，而且包括金融業(yè)務監(jiān)管。這是中央銀行的兩大操作系統(tǒng)，從而構成中央銀行對金融監(jiān)管的完整體系。中央銀行在實施穩(wěn)定貨幣、抑制膨脹，加強金融監(jiān)管中，各職能部「1之間要保持目標的一致性，搞好分工協(xié)作。我們所說的金融行政管理主要由金融管理部「1來實行，而金融業(yè)務監(jiān)管主要由計劃、資金、稽核，以及會計、國庫、發(fā)行等部門來進行。各部門要及時溝通情況、取得共識、形成合力，發(fā)揮中央銀行金融監(jiān)管的整體功能。
首先，專業(yè)化的分業(yè)監(jiān)管遭遇日趨復雜的混業(yè)經營所贅，現行獨立的分業(yè)監(jiān)管已經難以適應金融形勢發(fā)展需要。隨著金融競爭的加劇，近年來我國各行業(yè)間的界限正在變得模糊，國內機構的綜合經營、交叉經營不斷擴大，金融創(chuàng)新和金融經營綜合化趨勢日趨明顯。特別是外資銀行具有很強的國際性，金融交易技術復雜，不但實行混業(yè)經營，而且隨著我國銀行業(yè)務的逐漸開放，外資銀行將重點經營那些我國較少開展的新型金融業(yè)務，如金融租賃、投資組合、保險中介及金融衍生產品。國內金融機構出于市場壓力，也將加快金融創(chuàng)新，推出各種金融衍生產品。由于金融衍生產品具有杠桿性、投機性、高風險性、虛擬性、交叉性和復雜性等特點，決定了市場上的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險和法律風險將大量增加。顯然，目前分業(yè)監(jiān)管制度下，對這些金融控股公司的監(jiān)管明顯滯后于市場發(fā)展，監(jiān)管觸覺不及，力度打折，很難實現監(jiān)管的預期目的。
其次，各監(jiān)管機構各行其是，導致監(jiān)管遺漏、監(jiān)管撞車、監(jiān)管糾紛現象，降低了監(jiān)管效率。在分業(yè)監(jiān)管模式下，證監(jiān)、保監(jiān)、銀監(jiān)機構均按照自己管轄的專業(yè)內容開展監(jiān)管工作，所以現實中監(jiān)管對象大都是對準具有主體業(yè)務的行業(yè)單位，即證監(jiān)會監(jiān)管證券經營公司，保監(jiān)會監(jiān)管保險公司，銀監(jiān)會監(jiān)管銀行業(yè)機構，而監(jiān)管機構對這些單位中除主體業(yè)務以外的經營內容不予理會，顯然這就漏掉了主體業(yè)務以外的經營內容；從被監(jiān)管單位考慮，由于各監(jiān)管機構按照自身的工作安排開展監(jiān)管工作，現實中也往往造成一定期間內各監(jiān)管機構輪番對同一單位監(jiān)管的現象發(fā)生；另外，各監(jiān)管機構在具體監(jiān)管活動中也難免出現對同一單位監(jiān)管業(yè)務交叉現象，形成同一業(yè)務此機構監(jiān)管定性甚至處罰了而彼監(jiān)管機構又行監(jiān)管并定性處罰，出現依據不同而定性分歧現象，客觀上導致監(jiān)管糾紛現象發(fā)生。
最后，互聯(lián)網金融的出現加劇了金融行業(yè)混業(yè)經營的趨勢，也對金融行業(yè)當前的分業(yè)監(jiān)管格局提出了挑戰(zhàn)。面對蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網金融，對這一行業(yè)的監(jiān)管應向何處去？監(jiān)管政策制定時應秉持哪些原則？為了更好地對該行業(yè)進行監(jiān)管，同時推動行業(yè)發(fā)展，立法層面需要哪些跟進？雖然國務院審改辦公布了“一行三會”行政審批事項的權力清單，但這仍難理清對互聯(lián)網金融的監(jiān)管思路和監(jiān)管模式。事實證明，目前分業(yè)監(jiān)管模式已經難以適應金融混業(yè)運行的現實情況，所以不斷完善金融監(jiān)管體制，提高監(jiān)管部門綜合監(jiān)管能力勢在必行。日前，國務院批復中國人民銀行提交的《中國人民銀行關于金融監(jiān)管協(xié)調機制工作方案的請示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度無疑是解決目前金融監(jiān)管困局的及時舉措。但從金融運行情況和金融監(jiān)管狀況來看，目前實施由人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調機制尚面臨一系列問題和阻力，有待于采取必要的法規(guī)與措施予以解決和排除。
二、人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調機制面臨的問題和難點
（一）不具備行政制約能力，人民銀行難以統(tǒng)馭監(jiān)管協(xié)調機制國務院批復人民銀行作為金融監(jiān)管牽頭人，從行政法規(guī)角度確立了人民銀行協(xié)調金融監(jiān)管名正言順地位。但是，在尚處于典型官本位的基層監(jiān)管體系中，人民銀行與轄區(qū)各類金融監(jiān)管機構處于平級，人民銀行不具有協(xié)調的行政地位，所以當監(jiān)管主體之間出現潛在沖突時，一些部門從有利于本部門出發(fā)采取一些有損其他部門利益的行動，作為監(jiān)管牽頭人的人民銀行往往無能為力。
（二）沒有經濟制約手段，人民銀行協(xié)調牽頭作用大打折扣人民銀行與其他金融監(jiān)管組織并列于不同的監(jiān)管體系，各監(jiān)管成員之間是平等的，人民銀行對其他成員不具有任何經濟約束手段，所以作為金融監(jiān)管協(xié)調牽頭人的人民銀行在遭遇任何一方金融監(jiān)管機構缺乏主動性和抵觸性的行為時，其金融監(jiān)管協(xié)調牽頭人的角色和作用便難以有效發(fā)揮。
（三）缺乏監(jiān)管專業(yè)人才，人民銀行牽頭監(jiān)管協(xié)調難度大作為監(jiān)管協(xié)調機制的牽頭人，人民銀行必須擁有一支懂政策、精業(yè)務的專業(yè)人才隊伍，通過具體工作實現和發(fā)揮相應作用。但是，就目前基層人民銀行來講，由于人員老化、專業(yè)知識陳舊，加上金融創(chuàng)新日新月異，金融交叉業(yè)務日益增加，人民銀行監(jiān)管能力特別是混業(yè)經營金融監(jiān)管能力遠不及要求所需，現實中往往勝任不了具體的金融監(jiān)管工作。因而在金融監(jiān)管協(xié)調機制中人民銀行統(tǒng)領監(jiān)管工作和協(xié)調各個監(jiān)管部門之間關系方面難免會形成諸多障礙。
（四）尚無監(jiān)管信息共享機制，監(jiān)管協(xié)調無米下鍋信息共享是金融監(jiān)管協(xié)調機制運行的載體和前提。然而，目前我國金融監(jiān)管數據與信息共享機制尚沒有真正形成。由于金融監(jiān)管的基礎設施建設落后，監(jiān)管機構之間的信息網絡不能滿足金融監(jiān)管協(xié)調的實際需要，致使監(jiān)管機構之間缺乏協(xié)調溝通的渠道，直接影響到金融監(jiān)管協(xié)調的內容覆蓋和實時運作。
三、加強金融監(jiān)管協(xié)調發(fā)展的央行監(jiān)管隊伍建設
（一）國家授權與推動，奠定央行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調機制順暢發(fā)展的組織建設基礎成立高于各金融監(jiān)管機構級別的協(xié)調組織，賦予人民銀行作為牽頭人必要的協(xié)調制約手段。根據基層金融監(jiān)管現狀，實現有效監(jiān)管需完善對監(jiān)管機構監(jiān)管行為的約束，所以最有效的辦法是成立一個行政級別高于各監(jiān)管機構的金融監(jiān)管協(xié)調委員會并由人民銀行牽頭統(tǒng)馭協(xié)調，成員包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、國資委等相關部門。金融監(jiān)管協(xié)調委員會應以維護監(jiān)管秩序為出發(fā)點，就貨幣政策與金融監(jiān)管政策、金融監(jiān)管政策和法律法規(guī)、金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險、交叉性金融產品和跨市場金融創(chuàng)新、金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系進行協(xié)調。另外，還應對金融監(jiān)管機構的違法行為以及金融監(jiān)管聯(lián)席會議達成協(xié)議的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。
（二）強化央行監(jiān)管隊伍建設，提高牽頭金融監(jiān)管協(xié)調能力
1.人民銀行應著手選拔、充實、培養(yǎng)復合型監(jiān)管人才。為保障有效發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調牽頭人作用并順利開展監(jiān)管交流與合作工作，人民銀行金融監(jiān)管人員不僅要掌握本監(jiān)管領域的法律法規(guī)、政策以及相關金融業(yè)務知識，還需要熟悉其他金融監(jiān)管領域的相關內容。所以，人民銀行應當將復合型監(jiān)管人才培養(yǎng)納入重要議事日程，通過大力引進金融監(jiān)管人才、強化監(jiān)管業(yè)務培訓、建立不同監(jiān)管機構人員工作交流等途徑不斷提高監(jiān)管人員政策水平和業(yè)務技能，以盡快具備金融監(jiān)管協(xié)調機制牽頭人的能力。
2.強化監(jiān)管信息基礎設施建設。金融監(jiān)管信息基礎設施建設，包括人民銀行牽頭人對信息的貢獻與統(tǒng)領基礎設施建設、各監(jiān)管機構內部信息資源共享管理機構基礎設施建設以及監(jiān)管信息軟件開發(fā)等方面。具體內容：一是發(fā)揮人民銀行現有信息系統(tǒng)平臺作用，并以此為基礎建立監(jiān)管成員共享的信息交流機制，使信息交流日?；?、規(guī)范化和制度化。二是各級監(jiān)管機構內建立金融信息資源共享管理機構，負責金融監(jiān)管信息中心監(jiān)管信息的全面收集、篩選、管理以及信息系統(tǒng)的開發(fā)、維護等工作，確保信息共享的長期性、穩(wěn)定性和安全性。三是針對不同部門的監(jiān)管職能、崗位和管理層次，進行金融監(jiān)管系列軟件的開發(fā)。
（三）建立央行統(tǒng)領下的金融監(jiān)管分工機制，理順各監(jiān)管主體之間的關系監(jiān)管分工應當包括牽頭人、各監(jiān)管機構和協(xié)調一致監(jiān)管組織的職責與分工。一是處理好人民銀行與各監(jiān)管部門職能上的交叉，明確相關職能主導部門及其職責權限，避免因職能交叉出現的相互推諉或監(jiān)管重疊現象。如人民銀行為銀行業(yè)金融機構金融數據統(tǒng)計匯總機構和金融數據對外機構，銀監(jiān)會統(tǒng)一使用由人民銀行匯總的金融統(tǒng)計數據，充分發(fā)揮信息共享機制的作用，避免金融機構重復報送弊端，減輕金融機構負擔。作為監(jiān)管協(xié)調機制牽頭人，人民銀行也應當是監(jiān)管信息共享平臺的牽頭人，人民銀行要利用金融信息系統(tǒng)，整合各系統(tǒng)數據和信息，對接各金融監(jiān)管部門的信息系統(tǒng)，使各方充分掌握連續(xù)性的貨幣政策和金融監(jiān)管信息，共同維護金融穩(wěn)定。二是各金融監(jiān)管部門應合理分工，加強配合，實施有效監(jiān)管和規(guī)范監(jiān)管，形成監(jiān)管合力，避免各自為政、各行其是的弊端，各金融監(jiān)管部門在監(jiān)管中出現的矛盾要及時提交金融監(jiān)管委員會協(xié)調。三是建立健全協(xié)調一致的金融監(jiān)管組織。近年來，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間的業(yè)務相互交叉現象越來越復雜，為避免重復監(jiān)管和監(jiān)管真空，有必要通過協(xié)調一致的監(jiān)管組織實施監(jiān)管，所以成立一個跨監(jiān)管部門的金融監(jiān)管協(xié)調機構勢在必行。專門負責交叉機構和交叉業(yè)務的監(jiān)管工作，客觀上避免了重復監(jiān)管、遺漏監(jiān)管和推諉監(jiān)管現象的發(fā)生。
（四）發(fā)揮央行分支機構在中央與地方雙層金融監(jiān)管模式下的協(xié)調作用目前，我國金融監(jiān)管主要集中在中央層面，如“一行三會”為主體的頂層垂直監(jiān)管模式。在此框架下，各地分支行或派出機構的監(jiān)管行為基本上是始于頂層統(tǒng)一安排，統(tǒng)一行動，由分支機構或派出機構根據地方金融運行實際情況主動開展的金融監(jiān)管活動少之又少。另外，隨著我國市場化改革的推進以及行業(yè)準入政策的進一步放寬，近年來地方層面的微型金融機構數量越來越多，經營行為越來越活躍。以小額貸款公司為例，根據央行數據顯示，截至2013年末，全國共有小額貸款公司7839家，貸款余額8191億元，全年新增貸款2268億元；從2008年底的不到500家，到2013年底的7839家，只用了短短5年。微型金融機構數量的遍地開花與機構分布地方性失衡現象，客觀上導致不同地區(qū)金融運行特點迥異與監(jiān)管負擔的輕重不均。如何根據本地區(qū)金融運行特點開展金融監(jiān)管活動，確保轄區(qū)金融穩(wěn)健發(fā)展？構建中央和地方兩個層面的金融監(jiān)管模式，強化分支機構、派出機構以及地方層面的金融監(jiān)管比重，無疑是解決當前我國金融監(jiān)管困局的最得體、最應時的選擇。啟動中央和地方兩個層面的金融監(jiān)管模式，必須發(fā)揮人民銀行基層行在工作協(xié)調、信息溝通與業(yè)務指導方面的作用。只有這樣，才能確保中央與地方金融監(jiān)管相向而行，工作順暢，取得預期的監(jiān)管效果。
關鍵詞：金融監(jiān)管；原則；必要性；對策
1 有關金融監(jiān)管
(1)金融監(jiān)管定義。金融監(jiān)管是指政府通過特定的機構(如中央銀行)對金融交易行為主體進行的某種限制或規(guī)定。金融監(jiān)管本質上是一種具有特定內涵和特征的政府規(guī)制行為。
(2)金融監(jiān)管的原則。金融監(jiān)管的原則為了實現上述金融監(jiān)管目標，中央銀行在金融監(jiān)管中堅持分類管理、公平對待、公開監(jiān)管三條基本原則。
(3)金融監(jiān)管的必要性。金融是現代經濟的核心，金融體系是全社會貨幣的供給者和貨幣運行及信用活動的中心，金融穩(wěn)定對社會經濟的運行和發(fā)展起著至關重要的作用。有效的金融監(jiān)管不僅是我國金融體系內部完善的迫切要求，更是對外資金融機構進行有效規(guī)范、實施必要監(jiān)管，保護國內金融體系，順利完成金融改革的前提條件。
2 完善我國金融監(jiān)管體系的對策
(1)健全金融監(jiān)管體系，加強金融監(jiān)管制度創(chuàng)新。①根據我國金融調控和金融穩(wěn)定的現實需要，合理確定金融監(jiān)管部門的職能定位，根據權責一致原則，界定金融監(jiān)管職責分工，盡快建立由人民銀行、財政部和監(jiān)管機構組成的金融監(jiān)管協(xié)調機制，解決監(jiān)管主體混亂的問題，理順監(jiān)管機構之間的關系，處理好金融監(jiān)管中的一些重大問題。②改革現有的監(jiān)管制度，實現監(jiān)管手段和方式由直接干預向間接調控、由人治向法制的轉變，加快金融立法，將金融活動納入法制的軌道。通過監(jiān)管制度創(chuàng)新，有效防范金融風險累積，保證金融體系高效穩(wěn)健運行。
(2)樹立維護穩(wěn)定與提高效率的雙重金融監(jiān)管目標。隨著我國加入與金融自由化進程的不斷加快，我國金融業(yè)同境外金融機構在國內和國際市場都存在激烈的競爭，而對國外金融機構的強大競爭優(yōu)勢，維護金融機構合法穩(wěn)健運行將不再是監(jiān)管的單一目標，在防范化解金融風險的同時，積極扶持金融機構發(fā)展，提高金融機構的服務水平和競爭能力成為新形勢下對金融監(jiān)管的迫切要求。在依法實施監(jiān)管的過程中盡可能降低監(jiān)管成本和資源的占用成為實行高效監(jiān)管的新觀念。
(3)利用網絡，踐行金融電子化監(jiān)管。實施金融電子化監(jiān)管對于提高金融監(jiān)管效率，降低金融監(jiān)管成本，擴大金融監(jiān)管范圍，提高金融監(jiān)管質量，實現金融監(jiān)管的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學化具有重要作用。①提高金融監(jiān)管的持續(xù)性、有效性和全面性。②提高對金融風險的預測能力，實現全過程的動態(tài)監(jiān)管。③實現監(jiān)管數據的共享。利用金融電子化監(jiān)管系統(tǒng)使監(jiān)管過程的大部分工作實現自動化，從而可以減少人力、物力、財力的投入，提高監(jiān)管的效益，降低成本。
(4)健全我國金融機構的內部控制制度。①合理設置內控機構。應借鑒國外經驗，設立對最高權利機構負責的內審機構，以確保最高管理者關注實踐中發(fā)現的任何問題。只有這樣才能使內部監(jiān)管的最高權威地位得到明確；②建立金融機構內部控制的稽核評價制度。在我國金融機構自我約束不力、內控意識不強、過分依賴外部監(jiān)管的情況下，建立內控稽核評價制度顯得尤為重要；③修改完善內控制度。內控制度的建立與完善是一個動態(tài)過程，各金融機構都要適時根據其業(yè)務發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內控制度，以動態(tài)適應其業(yè)務發(fā)展與金融創(chuàng)新對風險控制的需要。
山東省地方金融監(jiān)管條例完整版第一章 總 則
第一條 為了充分發(fā)揮金融服務經濟社會的作用，促進金融發(fā)展，維護金融穩(wěn)定，根據有關法律、行政法規(guī)，結合本省實際，制定本條例。
第二條 在本省行政區(qū)域內從事金融服務、金融發(fā)展和金融監(jiān)管活動的地方金融組織、地方金融監(jiān)管機構以及相關單位和個人，應當遵守本條例。
本條例所稱地方金融組織，是指依法設立，從事相關地方金融活動的小額貸款公司、融資擔保公司、民間融資機構、開展權益類交易和介于現貨與期貨之間的大宗商品交易的交易場所、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、私募投資管理機構和國務院及其有關部門授權省人民政府監(jiān)督管理的從事金融活動的其他機構或者組織等。
國家對金融服務、金融發(fā)展和金融監(jiān)管另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第三條 地方金融工作應當堅持促進發(fā)展與防范風險相結合，遵循積極穩(wěn)妥、安全審慎的原則，保持金融健康平穩(wěn)運行，構建良好的地方金融生態(tài)環(huán)境，推動金融服務實體經濟，促進經濟社會發(fā)展。
第四條 縣級以上人民政府應當加強對地方金融工作的組織領導，依照屬地管理原則，建立健全地方金融監(jiān)管體制，加強與國家有關部門和金融機構的協(xié)調配合，制定扶持政策，及時研究解決地方金融工作中的重大問題，防范和化解金融風險，促進地方金融健康發(fā)展。
第五條 縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構負責本行政區(qū)域內金融服務、金融發(fā)展的綜合協(xié)調和指導工作，并依照本條例規(guī)定對地方金融組織和相關金融活動實施監(jiān)管。
縣級以上人民政府發(fā)展改革、經濟和信息化、財政、公安、農業(yè)、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、商務、審計、工商行政管理等部門，按照職責分工做好相關工作。
第六條 地方金融組織依法開展業(yè)務，不受任何機關、單位和個人的干涉。
地方金融組織應當合法經營，誠實守信，自擔風險，自我約束，不得損害社會公共利益和他人合法權益。
第七條 廣播、電視、報刊、網絡等媒體應當加強金融法律、法規(guī)以及有關知識的宣傳和輿論監(jiān)督，提高公眾金融知識水平和風險防范意識，營造良好的金融發(fā)展環(huán)境。
第二章 金融服務
第八條 地方金融組織開展業(yè)務時，應當牢固樹立以客戶為中心的理念，依法公平簽訂合同，嚴格履行法定義務，維護消費者的財產和信息安全。
地方金融組織應當建立金融消費者和投資者適當性制度，將合適的金融產品和服務推介給適當的消費者和投資者。地方金融組織在提供金融產品和服務時，應當以通俗易懂的語言或者文字，向消費者和投資者如實披露可能影響其決策的信息，充分提示風險;未履行如實告知或者風險提示義務的，應當依法承擔賠償責任。
從事金融性投資消費活動的單位和個人，應當增強風險意識，遵循盈虧自負、風險自擔原則。
第九條 小額貸款公司應當按照小額、分散的原則開展業(yè)務經營，重點為小型微型企業(yè)和農民、農業(yè)、農村經濟發(fā)展提供融資服務，并可以通過發(fā)行優(yōu)先股和私募債券、資產證券化等方式，拓寬融資渠道，提高服務實體經濟能力。
第十條 融資擔保公司應當依法開展貸款擔保、票據承兌擔保、貿易融資擔保、項目融資擔保、信用證擔保等業(yè)務，提高企業(yè)融資增信服務水平。對符合國家、省規(guī)定條件的貸款擔保業(yè)務發(fā)生代償時，融資擔保公司、風險補償資金、貸款銀行等可以協(xié)商確定風險分擔比例。
第十一條 民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等民間融資機構應當按照核準的經營范圍和區(qū)域開展業(yè)務，促進民間資金供需規(guī)范有序對接。
民間資本管理機構應當針對實體經濟項目開展股權投資、債權投資、短期財務性投資、資本投資咨詢等服務。
民間融資登記服務機構應當以信息中介或者信息平臺形式，向社會公眾提供資金供需信息以及相關資金融通的配套服務。
第十二條 權益類交易市場、區(qū)域性股權市場、介于現貨與期貨之間的大宗商品交易市場等地方交易場所，應當健全完善業(yè)務規(guī)則和管理制度，實行適當投資者準入管理，加強互聯(lián)互通和統(tǒng)一結算平臺建設，創(chuàng)新場外交易方式，為交易場所市場參與者提供優(yōu)質高效服務。
第十三條 農民專業(yè)合作社開展信用互助業(yè)務，應當堅持社員制、封閉性原則，完善決策科學、制衡有效的治理結構，有效保護社員合法權益，滿足社員金融需求，服務農民、農業(yè)、農村經濟發(fā)展。
第十四條 私募投資管理機構應當落實適度監(jiān)管要求，依法向不超過規(guī)定數量的合格投資者募集資金，并按照合同約定享受權益、承擔風險，提高融資服務能力。
第十五條 縣級以上人民政府及其有關部門應當按照規(guī)定綜合利用設立政府引導基金、財政貼息、保險補貼、資金獎勵、風險補償資金等方式，引導帶動金融資金和社會資金投向重點產業(yè)、重點項目和重點領域，推進經濟轉型升級。
第十六條 縣級以上人民政府應當制定措施，推動企業(yè)規(guī)范化公司制改制，建立現代企業(yè)制度，支持企業(yè)通過上市、掛牌、發(fā)債、資產證券化、私募融資等方式擴大直接融資，改善融資結構。
鼓勵支持企業(yè)在生產經營過程中依法合理運用期貨、期權等金融衍生產品進行套期保值、規(guī)避風險。
第十七條 縣級以上人民政府應當引導現代保險服務業(yè)發(fā)展，完善保險經濟補償機制，發(fā)揮商業(yè)保險在多層次社會保障體系中的作用，運用保險風險管理功能創(chuàng)新公共管理服務，構筑保險民生保障網，提升保險資金運用水平。
縣級以上人民政府應當支持發(fā)展多種形式的農業(yè)、農村保險，按照規(guī)定對政策性保險業(yè)務給予補貼。
第十八條 縣級以上人民政府應當制定扶持政策和相關融資風險分擔以及損失補償措施，引導金融機構、地方金融組織加大對小型微型企業(yè)和農民、農業(yè)、農村經濟發(fā)展特別是貧困地區(qū)的金融支持。
金融機構、地方金融組織對小型微型企業(yè)和農民、農業(yè)、農村經濟發(fā)展的貸款、投融資、保險、擔保等業(yè)務達到規(guī)定要求的，由財政部門給予風險補償或者獎勵。
第十九條 縣級以上人民政府及其有關部門應當為金融機構和地方金融組織開展相關抵(質)押物融資業(yè)務提供便利;登記機構或者部門應當及時為融資抵(質)押辦理登記手續(xù)。
第三章 金融發(fā)展
第二十條 縣級以上人民政府應當制定并完善金融發(fā)展的政策和措施，激發(fā)金融創(chuàng)新活力，統(tǒng)籌直接融資與間接融資、傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)與新型地方金融業(yè)態(tài)協(xié)調發(fā)展，引導金融資金流向節(jié)能環(huán)保等綠色產業(yè)，推動金融業(yè)雙向開放，支持發(fā)展普惠金融，保障人民群眾享有價格合理、便捷安全的基本金融服務。
第二十一條 省、設區(qū)的市人民政府地方金融監(jiān)管機構應當編制本行政區(qū)域的金融發(fā)展規(guī)劃，征求人民銀行、發(fā)展改革、財政、人力資源社會保障、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護等部門和所在地國家金融監(jiān)管派出機構的意見后，報本級人民政府批準后實施。
第二十二條 省人民政府應當綜合考慮區(qū)位、產業(yè)、資源等情況，支持區(qū)域性金融中心、財富管理中心、基金管理中心等金融集聚區(qū)建設，增強金融資源集聚和輻射能力。
金融集聚區(qū)所在地人民政府應當加強政策扶持，做好機構培育、市場建設、政策創(chuàng)新、環(huán)境營造等工作，并對金融集聚區(qū)建設用地作出規(guī)劃安排。
第二十三條 省、設區(qū)的市人民政府應當依托對外經濟合作基礎和區(qū)位優(yōu)勢，推進金融合作示范區(qū)和金融服務產業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設，加強與國際金融組織合作與交流，支持企業(yè)在國際資本市場直接融資。
第二十四條 縣級以上人民政府應當優(yōu)化營商環(huán)境，加大金融機構引進力度，支持國有資本和民間資本設立、參股注冊地在本省的金融機構。
設立注冊地在本省的金融機構，或者在本省行政區(qū)域內設立國內外金融機構區(qū)域總部、分支機構的，由當地人民政府按照規(guī)定給予獎勵。
第二十五條 縣級以上人民政府應當制定措施，支持民間資本投資設立或者參股、控股地方金融組織，推動地方金融組織健康發(fā)展。鼓勵國有資本投資設立或者參股、控股融資擔保公司，并適時擴大或者補充資本金，帶動民間資本投入。
第二十六條 縣級以上人民政府應當依照國家法律和監(jiān)管政策，支持金融與互聯(lián)網等信息技術的融合，促進金融機構、地方金融組織開拓互聯(lián)網金融業(yè)務，規(guī)范發(fā)展第三方支付、網絡借貸等新興業(yè)態(tài)，發(fā)揮互聯(lián)網金融的資金融通、支付、投資和信息中介等功能作用。
第二十七條 縣級以上人民政府及其有關部門應當通過引進、培育、整合等方式，加快發(fā)展信用評級、資產評估、保險、保險經紀、保險公估、融資倉儲等金融中介服務組織，推動金融服務中心、金融超市建設，構建高效便捷的專業(yè)化金融中介服務體系。
第二十八條 縣級以上人民政府應當鼓勵和支持金融機構、地方金融組織進行產品、技術、服務、管理等方面的創(chuàng)新，完善金融創(chuàng)新激勵機制，加強金融創(chuàng)新成果保護，并按照規(guī)定給予風險補償或者獎勵。
第二十九條 省人民政府地方金融監(jiān)管機構應當建立地方金融組織信息披露制度，加強金融信用環(huán)境建設，積極參與構建守信激勵和失信懲戒機制。
省人民政府地方金融監(jiān)管機構應當組織建立地方金融組織信息綜合服務平臺，開展地方金融組織、相關企業(yè)和個人信用信息采集、整理、保存、加工和公布等工作，并與全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、公共信用信息平臺相銜接，實現地方金融數據資料共享。
第三十條 縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構應當會同財政、人力資源社會保障等部門，建立金融人才隊伍建設長效機制，制定金融人才培養(yǎng)引進計劃和獎勵政策，按照規(guī)定對符合條件的金融人才給予獎勵，并在落戶、居住、子女教育、醫(yī)療等方面提供便利。
第三十一條 地方金融組織可以建立行業(yè)自律組織。行業(yè)自律組織應當組織制定、實施行業(yè)規(guī)范、標準和職業(yè)道德準則，完善行業(yè)自律管理約束機制，加強對從業(yè)人員的引導、約束，及時行業(yè)信息，依法維護會員的合法權益。
第四章 金融監(jiān)管
第三十二條 設立由法律、行政法規(guī)或者國務院決定授權省人民政府監(jiān)督管理的小額貸款公司、融資擔保公司以及其他金融組織，應當符合國家規(guī)定的條件，經省人民政府地方金融監(jiān)管機構批準。
第三十三條 民間融資機構開展民間資本管理業(yè)務的，應當具備下列條件，并經省人民政府地方金融監(jiān)管機構批準：
(一)已經依法辦理工商注冊登記手續(xù)，且具有法人資格;
(二)一次性實繳貨幣資本不低于人民幣三千萬元;
(三)出資人的出資為自有資金;
(四)主要出資人的出資占注冊資本的比例不低于百分之二十、不高于百分之五十一;
(五)董事、監(jiān)事、高級管理人員應當具備履行職責所需的專業(yè)能力和良好誠信記錄;
(六)有健全的業(yè)務操作規(guī)范和內部控制、風險管理制度;
(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。
民間融資機構開展民間融資登記服務業(yè)務的，應當符合前款規(guī)定的第一項、第三項、第五項、第六項和第七項條件，并經省人民政府地方金融監(jiān)管機構批準。
第三十四條 交易場所開展權益類交易或者介于現貨與期貨之間的大宗商品交易業(yè)務的，應當具備下列條件，并經省人民政府地方金融監(jiān)管機構批準：
(一)已經依法辦理工商注冊登記手續(xù)，且具有法人資格;
(二)一次性實繳貨幣資本不低于人民幣三千萬元;
(三)主要出資人為法人，經營相關業(yè)務三年以上且無重大違法違規(guī)行為;
(四)出資人財務狀況良好，主要出資人資產負債率不超過百分之七十且凈資產不低于五千萬元;
(五)交易品種明確;
(六)董事、監(jiān)事、高級管理人員應當具備履行職責所需的專業(yè)能力和良好誠信記錄;
(七)有健全的業(yè)務操作規(guī)范和內部控制、風險管理制度;
(八)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第三十五條 開展農民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務的，應當具備下列條件，并經所在地縣(市、區(qū))人民政府地方金融監(jiān)管機構批準：
(一)已經依法辦理工商注冊登記手續(xù)，且具有法人資格;
(二)固定資產五十萬元以上;
(三)理事、監(jiān)事、高級管理人員應當具備履行職責所需的專業(yè)能力和良好誠信記錄;
(四)有健全的業(yè)務操作規(guī)范和內部控制、風險管理制度;
(五)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第三十六條 在本省行政區(qū)域內設立私募投資管理機構等地方金融組織，工商行政管理部門應當在辦理工商登記后，及時將相關信息提供給地方金融監(jiān)管機構。
第三十七條 任何單位和個人不得非法吸收公眾存款、擅自發(fā)行有價證券，或者以其他方式從事非法集資活動。
第三十八條 任何單位和個人不得以廣告、公開勸誘或者變相公開宣傳的方式，向社會不特定對象或者超出法律規(guī)定數量的特定對象承諾或者變相承諾，對投資收益或者投資效果作出保本、高收益或者無風險等保證。
廣播、電視、報刊、網絡等媒體金融類廣告，應當依法查驗主體的業(yè)務資質和有關部門的證明文件，核對廣告內容，不得涉嫌非法集資、金融詐騙以及虛假廣告的宣傳報道。
第三十九條 地方金融組織應當按照審慎經營的要求，嚴格遵守風險管理、內部控制、資產質量、風險準備、風險集中、關聯(lián)交易、資產流動性等業(yè)務規(guī)則和管理制度。
第四十條 地方金融組織應當及時向所在地縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構報送業(yè)務情況、財務會計報告和合并、分立、控股權變更以及其他重大事項。報送內容應當真實、完整。
縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構應當建立統(tǒng)計分析制度和監(jiān)測預警機制，定期收集、整理和分析地方金融組織統(tǒng)計數據，對金融風險狀況進行評估，并提出相應的監(jiān)管措施。
第四十一條 縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構應當對地方金融組織的業(yè)務活動及其風險狀況進行監(jiān)管，可以根據工作需要進入地方金融組織依法實施現場檢查，并采取下列措施：
(一)詢問地方金融組織的工作人員;
(二)查閱、復制與檢查事項有關的文件、資料;
(三)檢查地方金融組織業(yè)務數據管理系統(tǒng)。
地方金融組織應當配合地方金融監(jiān)管機構進行檢查，不得拒絕、阻礙。
第四十二條 地方金融組織存在重大違規(guī)行為的，縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構可以對其董事、監(jiān)事、高級管理人員等進行約談和風險提示，要求就業(yè)務活動和風險管理的重大事項作出說明，必要時可以責令其進行整改。
第四十三條 可能引發(fā)或者已經形成重大金融風險，嚴重影響金融秩序和金融穩(wěn)定的，縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構應當對相關地方金融組織進行重點監(jiān)控，向利益相關人進行風險提示;必要時，可以責令地方金融組織暫停相關業(yè)務。
地方金融組織屬于國有或者國有控股的，有管轄權的人民政府可以依法對其董事、監(jiān)事、高級管理人員等進行調整，或者限制其投資和其他資金運用，必要時可以對其進行重組。
第四十四條 縣級以上人民政府應當組織地方金融監(jiān)管機構和發(fā)展改革、經濟和信息化、財政、公安、商務、稅務、審計、工商行政管理、國有資產監(jiān)督管理等部門，建立金融信息共享、風險處置、金融消費者權益保護等方面的協(xié)作機制，打擊處置金融欺詐、非法集資等違法行為，防范化解金融風險。
第四十五條 縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構應當加強與所在地國家金融監(jiān)管派出機構的信息溝通和工作協(xié)調，建立金融風險防范化解工作機制，提高金融風險防范與處置能力。
第四十六條 縣級以上人民政府應當制定地方金融突發(fā)事件應急預案，明確工作職責、事件分級、啟動機制、應急處置與保障措施等內容。
第五章 法律責任
第四十七條 違反本條例規(guī)定的行為，法律、行政法規(guī)已規(guī)定法律責任的，從其規(guī)定;法律、行政法規(guī)未規(guī)定法律責任的，依照本條例規(guī)定執(zhí)行。
第四十八條 違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，責令停止相關業(yè)務，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上三倍以下罰款;情節(jié)嚴重的，處違法所得三倍以上五倍以下罰款;沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，處五萬元以上十萬元以下罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)未經批準擅自設立由法律、行政法規(guī)或者國務院決定授權省人民政府監(jiān)督管理的小額貸款公司、融資擔保公司以及其他金融組織的;
(二)民間融資機構未經批準擅自從事民間資本管理業(yè)務或者民間融資登記服務業(yè)務的;
(三)交易場所未經批準擅自從事權益類交易或者介于現貨與期貨之間的大宗商品交易業(yè)務的;
(四)未經批準擅自從事農民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務的。
前款規(guī)定的第一項至三項情形，由省人民政府地方金融監(jiān)管機構依法予以處罰;第四項情形，由所在地縣(市、區(qū))人民政府地方金融監(jiān)管機構依法予以處罰。
第四十九條 違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，依法給予行政處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)非法吸收公眾存款、擅自發(fā)行有價證券，或者以其他方式從事非法集資活動的;
(二)擅自以廣告、公開勸誘或者變相公開宣傳的方式，向社會不特定對象或者超出法律規(guī)定數量的特定對象承諾或者變相承諾，對投資收益或者投資效果作出保本、高收益或者無風險等保證的。
第五十條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織違反審慎經營的要求，不落實風險管理、內部控制、關聯(lián)交易等業(yè)務規(guī)則和管理制度的，由縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構責令限期改正;逾期不改正的，處一萬元以上三萬元以下罰款，并可責令其暫停相關業(yè)務;情節(jié)嚴重的，處三萬元以上五萬元以下罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十一條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織不按照規(guī)定報送相關信息或者不按照要求就重大事項作出說明的，由縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構責令限期改正;逾期不改正的，處一萬元以上三萬元以下罰款;故意提供虛假信息或者隱瞞重要事實的，處三萬元以上五萬元以下罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十二條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織拒絕、阻礙現場檢查，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十三條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織不按照要求進行整改的，由縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構責令改正，處三萬元以上五萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的，處五萬元以上十萬元以下罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十四條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織拒絕執(zhí)行暫停相關業(yè)務、重組等監(jiān)管措施的，由縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構責令改正，處五萬元以上十萬元以下罰款;造成重大金融風險的，處十萬元以上五十萬元以下罰款;有違法所得的，沒收違法所得;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十五條 地方金融組織違反法律、行政法規(guī)以及本條例有關規(guī)定，縣級以上人民政府地方金融監(jiān)管機構可以對負責的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告，并予以通報。
第五十六條 違反本條例規(guī)定，縣級以上人民政府及其有關部門、地方金融監(jiān)管機構有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)對不符合法定條件的申請人準予許可或者超越法定職權作出準予許可決定的;
(二)對符合法定條件的申請人不予許可的;
(三)未按照規(guī)定采取金融監(jiān)管措施情節(jié)嚴重的;
(四)對違法行為不依法進行查處的;
(五)其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第六章 附 則
第五十七條 典當、融資租賃、商業(yè)保理、非融資擔保業(yè)務的監(jiān)督管理，按照國家和省有關規(guī)定執(zhí)行。
第五十八條 本條例自20xx年7月1日起施行。
金融業(yè)的特點指標性
指標性是指金融的指標數據從各個角度反映了國民經濟的整體和個體狀況，金融業(yè)是國民經濟發(fā)展的晴雨表。
壟斷性
壟斷性一方面是指金融業(yè)是政府嚴格控制的行業(yè)，未經中央銀行審批，任何單位和個人都不允許隨意開設金融機構;另一方面是指具體金融業(yè)務的相對壟斷性，信貸業(yè)務主要集中在四大商業(yè)銀行，證券業(yè)務主要集中在國泰、華夏、南方等全國性證券公司，保險業(yè)務主要集中在人保、平保和太保。
高風險性
高風險性是指金融業(yè)是巨額資金的集散中心，涉及國民經濟各部門。單位和個人，其任何經營決策的失誤都可能導致多米諾骨牌效應。
效益依賴性
效益依賴性是指金融效益取決于國民經濟總體效益，受政策影響很大。
關鍵詞：金融監(jiān)管目標；金融監(jiān)管方式；金融監(jiān)管體制
金融業(yè)的開放是我國成為世界貿易組織正式成員后對外開放的重要組成部分，我國在銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)方面也都作出了相應的承諾并且已經付諸實施。金融業(yè)的這種進一步開放，必將使我國的與環(huán)境、市場環(huán)境、金融商品價格杠桿作用以及金融業(yè)與其他相關產業(yè)的關系等發(fā)生較大的變化。這些變化不僅給商業(yè)銀行等金融機構的經營活動提出了更高的要求，而且更為重要的是給我國的金融監(jiān)管帶來了更大的難度。若我國的金融監(jiān)管不能適應這種新的格局及其帶來的各種變化，必將給我國的金融業(yè)甚至整個國民的健康帶來極為不利的。本文將結合國際金融監(jiān)管的趨勢及國內金融監(jiān)管的實踐，對我國金融監(jiān)管體制的重新構建作一探索。
一
按照經濟學的基本原理，所謂監(jiān)管就是指依據一定的規(guī)則對構成特定的個人和經濟主體的活動進行限制的行為。相應地，金融監(jiān)管就是指通過立法和管理條例對金融機構的業(yè)務、資金的價格、市場準入、分支機構的設置以及市場退出機制等方面實施限制，其目的是為了促成建立和維護一個穩(wěn)定、健全和高效的金融體系，保證金融機構和金融市場健康地發(fā)展，從而保護金融活動各方特別是存款人的利益，推動經濟和金融業(yè)發(fā)展。
由于各國的發(fā)展、政治經濟體制、法律與民族文化傳統(tǒng)等方面的差異，各國所采用的金融監(jiān)管模式也不盡相同。若按監(jiān)管機構的監(jiān)管范圍作為標準，各國的監(jiān)管模式墓本可劃分為兩種類型，即：集中監(jiān)管模式和分業(yè)監(jiān)管模式。所謂集中監(jiān)管模式，就是將金融業(yè)作為一個相互聯(lián)系的整體統(tǒng)一進行監(jiān)管，一般是由一個金融監(jiān)管機構承擔監(jiān)管的職責。從實行集中監(jiān)管模式的國家的實踐來看，絕大多數國家是由中央銀行作為金融監(jiān)管機構并實施對整個金融業(yè)的監(jiān)管。所謂分業(yè)監(jiān)管模式，就是根據金融業(yè)內不同的機構主體及其業(yè)務范圍的劃分而分別進行監(jiān)管，一般是由多個金融監(jiān)管機構共同承擔監(jiān)管責任。如果對這兩種金融監(jiān)管模式作一仔細分析，我們就會發(fā)現其中包含著這么兩個值得我們思索的：其一是中央銀行作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者與監(jiān)管職能的相容性問題。我們知道，世界絕大多數國家的中央銀行首先是作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者而存在的，若認為制訂和執(zhí)行貨幣政策職能與實施金融監(jiān)管職能相容，一般會采用集中監(jiān)管模式。在這種模式下，中央銀行不僅是貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者，同時還是金融監(jiān)管的實施者。反之，若認為中央銀行不應兼容制訂和執(zhí)行貨幣政策與實施金融監(jiān)管職能，則通常會采用分業(yè)監(jiān)管模式。在分業(yè)監(jiān)管模式下，中央銀行則主要行使制訂和執(zhí)行貨幣政策職能，而由其他專門的監(jiān)管機構來實施金融監(jiān)管職能。其二是中央銀行如果要實施金融監(jiān)管時，是僅僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，還是實施對整個金融業(yè)的監(jiān)管。在集中監(jiān)管模式下，中央銀行不僅是金融監(jiān)管職責的實施者，而且是惟一的監(jiān)管機構；它不僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，而且還實施對保險業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管。而在分業(yè)監(jiān)管模式下，如果對銀行業(yè)的監(jiān)管是由中央銀行而不是由一個專門的銀行監(jiān)管委員會來實施，中央銀行也只能實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，而不能對保險業(yè)、證券業(yè)實施監(jiān)管。
考察當今世界各國金融監(jiān)管的發(fā)展狀況，不難發(fā)現，世界多數國家的金融監(jiān)管體制發(fā)生了較大變化。金融監(jiān)管權力越來越趨于集中，而且也傾向于將金融監(jiān)管職能從中央銀行中分離出去，由一家專門的監(jiān)管機構實施金融監(jiān)管。英國是實施金融業(yè)集中監(jiān)管的典型代表，過去多年來一直由英格蘭銀行承擔著對整個金融業(yè)實施監(jiān)管的職責。但是，自1996年巴林銀行倒閉以來，鑒于其暴露出來的監(jiān)管方面的缺陷，英格蘭銀行增設了一些分支機構，分化職責，實施就近監(jiān)管；為提高監(jiān)管效率和質量，成立了資本與批發(fā)市場部和專家運作部，建立了質量保證系統(tǒng)，強化了英格蘭銀行的現場檢查。在此基礎上，1997年5月，英國大臣又宣布了對金融業(yè)監(jiān)管實施重大改革，最重要一項是由調整后的金融監(jiān)管委員會接管英格蘭銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管。該委員會于1997年10月成立，成為對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實施全面監(jiān)管的獨立集權機構。這樣，英格蘭銀行今后就只側重于實施貨幣政策目標，控制通貨膨脹，而較少考慮金融監(jiān)管和操作；投資銀行等非銀行金融機構受到證券與期貨管理委員會和中央銀行雙重管理的制度也不復存在，從而減少了管理上的成本，并適應了銀行與非銀行金融機構界限模糊的發(fā)展需要。日本也擬將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來，設立單獨的“金融監(jiān)督廳”，對金融業(yè)實施統(tǒng)一的全面的管理，從而實現財政與金融監(jiān)管的徹底分離。美國的金融監(jiān)管是以機構重疊而聞名于世的，其中央和地方兩級均有對金融機構的監(jiān)督管理權；同時各級又有若干個監(jiān)管機構共同來完成監(jiān)管任務。這種模式兼顧了地方利益，使之可實施結合地方具體情況的監(jiān)管政策，并可減少監(jiān)管的空隙。但多重監(jiān)管機構的并存，也使美國金融監(jiān)管機構具有多種監(jiān)管標準的處理方式，在一定程度上影響了監(jiān)管的效力；同時機構的重疊，使重復勞動增加。因此，從20世紀80年代起，簡化或集中監(jiān)管機構的呼聲一直很高，雖然多頭監(jiān)管的模式至今仍然保留并運作著，但在各界提出的改革議案中，傾向于把各監(jiān)管機構統(tǒng)一起來建立一個統(tǒng)一的聯(lián)邦級監(jiān)管機構的觀點占有絕對多數。
金融監(jiān)管趨于集中統(tǒng)一的這種潮流，將給過去傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式賦予新的。在這種趨勢下，將會使中央銀行越來越集中執(zhí)行貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者的職能，而逐步放棄對金融業(yè)實施監(jiān)管的職能；在對金融業(yè)的監(jiān)管方面，也將會通過一個專門的監(jiān)管機構來實施全面統(tǒng)一的金融監(jiān)管，而不再是過去那種銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。尤其是在金融自由化、金融監(jiān)管國際化的潮流越來越影響各國經濟、金融狀況的條件下，這種趨勢將快速蔓延。
二
改革開放以來，隨著我國金融業(yè)的迅速發(fā)展，呈現出金融機構多元化、金融工具和金融業(yè)務多樣化的局面。為了適應這種局面，人民銀行于1982年設立了金融機構管理司，負責金融機構改革，制訂金融機構管理辦法，審批金融機構的設置和撤并等。后來又從該司中分設出條法司、非銀行機構司和保險司，原金融機構管理司改稱銀行司；另外，還成立了外資金融機構管理司。1986年國務院頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》中，突出了中國人民銀行的金融監(jiān)管職責。1995年頒布的《中國人民銀行法》首次以國家法律的形式賦予中國人民銀行金融監(jiān)管的職權。
為了加強國家對證券、期貨市場的監(jiān)管，1992年成立了國務院證券委員會及其監(jiān)督執(zhí)行機構－－中國證券監(jiān)督管理委員會，1998年3月撤銷了國務院證券委員會，其職能由中國證券監(jiān)督管理委員會行使。根據1998年7月23日證券監(jiān)管機構體制改革方案，證券監(jiān)督管理委員會為國務院直屬事業(yè)單位，是全國證券、期貨市場的主管機關，依照法律法規(guī)對全國證券、期貨業(yè)進行集中統(tǒng)一監(jiān)管。隨著我國保險機構的增多及保險業(yè)務的不斷發(fā)展，1998年11月又專設了中國保險監(jiān)督管理委員會，專門負責對保險業(yè)進行監(jiān)管。
伴隨上述金融監(jiān)管機構的設立及其運作，我國的金融監(jiān)管取得了一定的成效。金融法制建設取得了積極進展，金融監(jiān)管已向法制化邁進；金融機構的業(yè)務稽核檢查進一步加強，金融機構的經營正在逐步走向規(guī)范化；金融監(jiān)管的基礎性工作正在趨于完善，金融秩序大大好轉；制定和實施了資產負債比例管理制度及其相應的指標體系和考核辦法，金融機構的經營風險得到有效控制。但是，由于種種歷史原因及其中國金融業(yè)本身的局限性，在我國的金融監(jiān)管中仍然存在著許多問題。這些問題集中表現為：
1．金融監(jiān)管目標不夠明確。金融監(jiān)管作為一種具有特定內涵和特征的政府管制行為，必須有明確的監(jiān)管目標。在市場經濟發(fā)達國家中，金融監(jiān)管目標與中央銀行貨幣政策目標是不同的。中央銀行貨幣政策目標是一種宏觀目標，是借助貨幣政策工具迅速調節(jié)貨幣供應量，以保持貨幣穩(wěn)定。而金融監(jiān)管的目標則是一個較為具體的目標，它突出強調的是保護存款人利益和維護金融體系的安全與穩(wěn)定。然而，我國現行的金融監(jiān)管目標并沒有突出保護存款人利益和維護金融體系的穩(wěn)健經營。1986年1月頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》首次用法律的形式確定了金融監(jiān)管的目標。該條例規(guī)定：中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機構，都應當認真貫徹執(zhí)行國家的金融方針政策；其金融業(yè)務活動都應當以發(fā)展經濟、穩(wěn)定貨幣和提高經濟效益為目標。這一監(jiān)管目標的核心就是為經濟發(fā)展和穩(wěn)定貨幣服務。1994年8月中國人民銀行頒布的《金融機構管理規(guī)定》中，明確指出金融監(jiān)管的目標是：維護金融秩序穩(wěn)定，規(guī)范金融機構管理，保障社會公眾的合法權益。1995年5月頒布的《商業(yè)銀行法》中，又提出了“保護商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為，提高信貸資產質量，加強監(jiān)督管理，保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運行，維護金融秩序，促進社會主義市場經濟的發(fā)展”的監(jiān)管目標。由此可見，我國的金融監(jiān)管目標具有多重性和綜合性的特征。金融監(jiān)管既要保障國家貨幣政策和宏觀調控措施的有效實施，又要承擔防范和化解金融風險，保護存款人利益，保障平等競爭和金融機構合法權益，維護整個金融體系的安全與穩(wěn)定，促進金融業(yè)健康發(fā)展的任務；既要保障商業(yè)銀行穩(wěn)健運行，又要促進經濟發(fā)展；既要保護存款人的合法權益，又要保障商業(yè)銀行的合法利益。簡言之，金融監(jiān)管的目標就是通過監(jiān)管各類金融機構及其經營活動，以確保國家各項金融政策的貫徹實施。這實際上是將金融監(jiān)管目標與貨幣政策目標等同看待，是強化了貨幣政策目標，弱化了金融監(jiān)管目標，從而也就制約了金融監(jiān)管的功效。
2．金融監(jiān)管獨立性不夠。根據巴塞爾委員會于1997年 9月公布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》的規(guī)定：促進有效銀行監(jiān)管，必須具備穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經濟政策，完善的公共金融基礎設施，有效的市場約束，高效率解決銀行問題的程序以及提供適當的系統(tǒng)性保護機制等基本條件。但更為重要的是，在一個有效的銀行監(jiān)管體系下，參與銀行監(jiān)管的各個機構要有明確的責任和目標，并應享有操作上的自主權和充分的資源。但從我國作為金融監(jiān)管機構主體的中國人民銀行來說，雖然其相對獨立性比過去有較大提高，但總的來講仍然屬于獨立性較弱的中央銀行。中國人民銀行作為國務院的直屬機構之一，不論在名義上還是在實際上，在制訂和執(zhí)行政策、履行其職責時，都比較多地服從政府甚至財政部的指令。尤其是中國人民銀行各分支行作為總行的派出機構，理應具有“超脫性”和“工作上的自主權”，但監(jiān)管實踐中卻很難不受到地方政府的制約。由于地方利益的驅動，當中國人民銀行各分支機構實施金融監(jiān)管觸動地方政府的利益時，地方政府往往對監(jiān)管施加壓力，從而弱化了監(jiān)管作用。此外，中央銀行集制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管于一身，也使金融監(jiān)管絕對地服從于貨幣政策目標，從而削弱了金融監(jiān)管的相對獨立性。
3．金融監(jiān)管機構協(xié)調性差。從我國目前金融監(jiān)管機構的設置來看，基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式，中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會這三個部門共同承擔金融業(yè)的監(jiān)管責任。但是，這些部門的職能缺乏嚴格、的界定，相互間缺乏一種協(xié)調機制，常常互相牽制。而且在這種分業(yè)監(jiān)管模式中，中國人民銀行處于核心的地位。這就是說，中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會雖然負責對證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管，但是它們也必須與中國人民銀行的金融監(jiān)管保持一致，尤其是在意見不一致時，要服從中國人民銀行的意向。這不僅使這兩個監(jiān)管機構對證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管的能力弱化，更為重要的是當這兩個行業(yè)出現問題時，沒有明確的責任承擔者，也沒有一個強有力的監(jiān)管實施者。此外，中國人民銀行內部的組織機構仍然是按照計劃管理模式設計的，突出的問題是：負責審批的不負責監(jiān)管和檢查；負責現場檢查的又不負責審批和日常監(jiān)管；各職能部門都有權代表中央銀行對金融機構進行現場檢查和實施處罰，在實際操作中各自為政，條條布置多，塊塊負責少，使各分支機構很難統(tǒng)籌安排監(jiān)管任務。這種狀況常常導致監(jiān)管過程脫節(jié)，多頭、分散、重復監(jiān)管現象嚴重，既沒能形成整體合力解決監(jiān)管問題，又使監(jiān)督環(huán)節(jié)出現諸多漏洞，給被監(jiān)督者以可乘之機。
4．金融監(jiān)管措施不力。考察我國目前金融監(jiān)管的實施情況，無論是監(jiān)管手段和方式，還是監(jiān)管內容和標準都存在諸多問題。從金融監(jiān)管的手段來看，由于我國金融監(jiān)管長期依賴自上而下的行政管理，因此，金融監(jiān)管以計劃、行政命令并輔之以適當的經濟處罰形式表現出來。目前，雖然基本金融法律已經出臺，但與實際工作的要求還相差甚遠，再加上沒有具體的實施細則，監(jiān)管工作還難以做到有法可依和違法必究，大大影響了金融監(jiān)管的權威性。從金融監(jiān)管方式來看，我國的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管；由于受到自我約束、自我管理機制不健全的影響，自我監(jiān)管能力極低；金融同業(yè)公會等行業(yè)自律性組織在我國也極為少見；師事務所、審計師事務所等社會監(jiān)督機構對金融機構的監(jiān)督和檢查也是少之又少，并且也發(fā)揮不了什么作用。從金融監(jiān)管內容來看，我國金融監(jiān)管中的風險監(jiān)管幾乎是空白，中央銀行的主要監(jiān)管部門相當大一部分精力是放在機構審批和業(yè)務審批上，對金融機構日常營運活動監(jiān)管較少，金融檢查和稽核也常常忙于完成上級布置的任務，所起作用相當有限。從金融監(jiān)管標準來看，對銀行等金融機構的檢查和評價以及風險管理等都沒有一套全國統(tǒng)一的具體的量化標準，衡量金融機構行為的客觀標準和獎懲辦法都不明確，監(jiān)管標準隨意性很強。三
面對我國正式成為世界貿易組織成員后業(yè)進一步開放的局面，面對世界金融集中統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢，結合我國金融監(jiān)管的現狀，筆者以為，必須盡快重建我國金融監(jiān)管體制。為此，特提出以下建議：
1．順應國際潮流，實現中央銀行“兩項職能”的分離。如前所述，進入20世紀90年代以來，由于政府放松管制使許多實行金融分業(yè)經營的國家紛紛擺脫政府的管制和的限制，實行混業(yè)經營；又由于金融機構間的激烈競爭以及金融工具、金融交易手段不斷創(chuàng)新，導致市場風險、經營風險和利率風險所造成的危害遠遠大于傳統(tǒng)業(yè)務的操作風險。在這種背景下，一些國家將金融監(jiān)管的職能從中央銀行分離出去，實現了中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的分離。人民銀行一直把保證國家貨幣政策和金融宏觀調控措施的有效實施作為金融監(jiān)管的主要目標。這樣做的現實基礎是：其一，我國長期實行計劃，在計劃經濟體制的庇護下，我國銀行似乎不會倒閉，風險管理、保護存款人利益等意識淡?。黄涠?，在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時期，中央銀行貨幣政策操作還沒有實現以間接調控為主，直接性貨幣政策工具操作有賴于中央銀行強化金融監(jiān)管并以此作為貨幣政策目標得以實現的保證。在這種情況下，金融監(jiān)管無疑是被當作貨幣政策工具或確保貨幣政策得以貫徹實施的一個手段來使用的。因而貨幣政策和金融監(jiān)管也不可能分離。
但是，在我國正式成為世界貿易組織的成員之后，伴隨金融業(yè)的進一步對外開放，國內金融原來壟斷經營的市場格局將被打破，取而代之的將是不完全競爭市場的形成；金融市場體系的擴張速度將會大大加快，金融市場細分化的要求將越來越高；融資渠道將進一步拓寬，金融市場資金供求關系的變化將導致金融機構單方面決定資金價格的局面不復存在；金融商品和投資需求多元化趨勢將會加強，與之相適應的金融創(chuàng)新也將成為金融機構經營的主旋律。此外，金融市場的不平衡性也會進一步加強，金融市場主體間的競爭也會越來越激烈。在這種情況下，風險監(jiān)管將會變得越來越重要。為了突出金融監(jiān)管的重要性，使金融監(jiān)管能夠真正發(fā)揮它的功效，筆者以為我國也應該實現中國人民銀行貨幣政策和金融監(jiān)管兩項職能的分離。
2．設立專門機構，建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構體系。根據國際上通常做法，金融監(jiān)管機構的設置不外乎這么四種情況：其一是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能，對金融業(yè)實行全面監(jiān)管；其二是設立專門的金融監(jiān)管機構一一金融監(jiān)管委員會，由其獨立行使金融監(jiān)管職能，對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管；其三是設立多個金融監(jiān)管部門，對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)分別實施監(jiān)管；其四是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能，但僅僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，而保險業(yè)、證券業(yè)則另設專門機構實施監(jiān)管。上述四種監(jiān)管模式中，第一種模式將制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管集于中央銀行一身，通常會弱化金融監(jiān)管，使金融監(jiān)管成為貨幣政策得以貫徹實施的一種工具；第三種模式雖然能夠發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢，但各監(jiān)管機構之間的協(xié)調難度較大，而且與金融自由化、國際化之間的沖突亦較多；第四種模式雖然將銀行業(yè)的監(jiān)管交由中央銀行來承擔，減少了機構設置較多所帶來的成本增加的負擔，但在中央銀行與其他金融監(jiān)管機構之間同樣會出現協(xié)調難度大的，其結果常常是其他金融監(jiān)管機構較難以獨立行使監(jiān)管職能，出現摩擦時要服從中央銀行及其貨幣政策目標的要求，專業(yè)監(jiān)管能力減弱。只有第二種模式，筆者認為既能有效行使金融監(jiān)管職能，又不會出現監(jiān)管機構獨立性、協(xié)調性弱化的問題。因此，筆者建議可以中國人民銀行為主體，聯(lián)合中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會共同組成中國金融監(jiān)管委員會，由中國金融監(jiān)管委員會對我國金融業(yè)行使集中統(tǒng)一全面的監(jiān)管。
3．明確監(jiān)管目標，充分保障債權人利益?？偟膩碇v，金融監(jiān)管的一般目標主要有兩個，即：保護債權人利益和維護金融穩(wěn)定。就保護債權人利益而言，這里的債權人就是指存款人、證券持有人和投保人等。在金融活動中，由于信息不充分或信息不對稱現象的普遍存在，銀行、證券公司、保險公司等金融機構比債權人擁有更為充分的信息，這就使得它們有可能利用這個有利條件，將金融風險或損失轉嫁給債權人。為了防止債權人利益受損，國家需要通過金融監(jiān)督約束金融機構的行為，以保護債權人的利益不受損害。就維護金融穩(wěn)定而言，一方面，由于金融機構經營的不是普通商品，而是貨幣資金，而且其經營活動是以本身就包含有許多不確定因素的信用為基礎的，這就決定了金融機構的經營具有內在的風險；另一方面，金融風險本身又具有較強的連帶性和易傳播性。為了控制金融機構的經營風險以維護金融穩(wěn)定，國家需要對金融業(yè)實施嚴格的金融監(jiān)管。這兩個目標之間是一種相輔相成的關系。但從20世紀80年代特別是進入20世紀90年代以來，隨著金融創(chuàng)新和金融機構并購的不斷發(fā)展以及金融自由化趨勢的進一步發(fā)展，使金融風險大大增加，因而目前各國基本上是將維護金融穩(wěn)定放在首位，但同時也要兼顧債權人利益的保護。
按照1995年3月頒布的《中國人民銀行法》的規(guī)定，我國現階段的金融監(jiān)管目標基本上也是圍繞這兩個方面制訂的，但在我國金融監(jiān)管的實踐中，維護金融穩(wěn)定做得較多、較好，但在保護債權人利益方面，與世界大多數國家相比較為欠缺。這與過去多少年來我國金融機構一直在國家的庇護下經營有著密切的聯(lián)系。但是，在我國正式成為世界貿易組織成員后，國內經濟、金融環(huán)境將發(fā)生較大的變化，金融機構的破產、倒閉在所難免。在這種情況下，保護債權人利益的重要性和緊迫性將會越來越顯現出來。因此，我國的金融監(jiān)管必須兼顧保護債權人利益和維護金融穩(wěn)定，最為緊迫的就是要建立我國的存款保險制度。對于金融監(jiān)管當局來說，建立存款保險制度的意義不僅在于它能將銀行倒閉造成的代價降到最低限度，而且還在于它的存在為監(jiān)管當局嚴格履行監(jiān)管職責，必要時采用果斷措施消除了后顧之憂。當然，其突出的意義還是使債權人利益得到了保障。
4．改進監(jiān)管方式，使非現場監(jiān)測與現場檢查有機結合。隨著金融環(huán)境的改變，發(fā)達國家均建立了比較完善的風險目標監(jiān)管，其核心是充分運用先進的技術手段、專業(yè)知識和信息，正確地認識和判斷最新發(fā)展趨勢和主要風險領域，盡早發(fā)出預警信號，及時采取防范和控制措施，最大限度地減輕監(jiān)管負擔。為提高我國金融監(jiān)管的有效性，充分發(fā)揮預防、控制和化解風險的功能，我國的金融監(jiān)管方式也應由過去粗放式監(jiān)管向風險目標監(jiān)管轉變，必須使非現場監(jiān)測和現場檢查成為有機的整體。但從我國目前的金融監(jiān)管方式來看，雖然非現場監(jiān)測和現場檢查都被運用著，但都沒能很好地發(fā)揮作用，而且非現場監(jiān)測的作用更加有限。由于受到宏觀經濟環(huán)境、金融機構以及金融監(jiān)管機構自身行為的，非現場監(jiān)測中存在著諸多問題。因此，必須盡快建立統(tǒng)一、、規(guī)范化的非現場監(jiān)測體系、法律體系和風險監(jiān)控指標；建立規(guī)范化、程序化、標準化的報告制度；必須充分利用機等先進作業(yè)工具，發(fā)揮其監(jiān)測作用；盡快實現由事后發(fā)現和化解風險向事前預警和預防風險轉化，健全非現場監(jiān)測評級與信息披露制度，實現現場檢查與非現場監(jiān)測的協(xié)調一致，真正使非現場監(jiān)測成為現場檢查的目標導向，現場檢查成為非現場監(jiān)測的基本依據，最后形成統(tǒng)一的監(jiān)管結論，采取統(tǒng)一的監(jiān)管行動。
一、互聯(lián)網金融面臨的問題
互聯(lián)網金融顧名思義是互聯(lián)網和金融的結合，但卻不是互聯(lián)網和金融的簡單相加，而是二者的有機結合，它是既不同于商業(yè)銀行的間接融資，也不同于資本市場直接融資的第三種金融融資方式?；ヂ?lián)網金融的類型不斷擴展，由于其不僅包含傳統(tǒng)金融的特性，也有新型金融的特征，從不同的視角可以對其進行不同的分類，一般而言應該包括：互聯(lián)網支付類、P2P借貸類、眾籌融資類、虛擬貨幣類、互聯(lián)網保險類及其他傳統(tǒng)網絡金融業(yè)務?；ヂ?lián)網金融作為一種新興事物，發(fā)展并不成熟，發(fā)展中也面臨很多問題：
1.互聯(lián)網金融機構的合法性問題。虛擬的網絡技術進入金融領域時，互聯(lián)網金融隨即產生，當互聯(lián)網金融剛出現時并沒有有效的法律法規(guī)對其進行規(guī)范。而今，第三方支付、P2P借貸、眾籌等互聯(lián)網金融模式層出不窮，然而仍然缺乏法律的規(guī)制，也沒有政府機構對其進行有效的監(jiān)督，使得互聯(lián)網金融游離于法律之外，雖然對第三方支付設置了行政許可制度，但其他金融機構的成立并不需要許可，仍處于野蠻生長的狀態(tài)。
2.互聯(lián)網金融法律關系的規(guī)范問題。互聯(lián)網金融下的法律關系有和現存法律關系交叉的地方，但是由于其依賴于虛擬技術，又有特殊的地方?；ヂ?lián)網金融并沒有創(chuàng)設新的法律關系，只是利用網絡技術對多種法律關系進行串聯(lián)，形成了新形態(tài)的綜合法律關系。比如在P2P借貸關系中，它包含了一般意義的借貸關系，也有借貸雙方，但是它是借助于第三方借貸平臺實現，借貸雙方并不需要見面，因而具有匿名性。對諸如此類的涉及法律關系的新問題要進行有效規(guī)制。
3.互聯(lián)網金融的監(jiān)管體制問題。我國對傳統(tǒng)金融實行“一行三會”的監(jiān)管模式，進行分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管，這一模式并不能容納互聯(lián)網金融的綜合性。互聯(lián)網金融呈現混業(yè)化和多元化現象，要對其進行有效監(jiān)管必然對我國的金融監(jiān)管體制實施改革創(chuàng)新。另外，由于互聯(lián)網金融沒有時空性，客戶分布廣泛，對其監(jiān)管的難度也隨之加大。
4.金融消費者保護機制問題。1994年的消費者權益保護法因為將金融消費者納入保護范圍，也沒有法律法規(guī)對金融機構的義務和責任進行規(guī)制，消費者在金融消費過程中的權益難以得到保障，權益受損后的救濟更是無從談起。金融消費者可能面臨售后服務不完善、平臺退出時資金保全得不到維護等問題。
二、互聯(lián)網金融的法律監(jiān)管現狀
隨著互聯(lián)網金融的出現，雖然我國尚未出現專門針對互聯(lián)網金融監(jiān)管的法律，也沒有成立專門的機構，但是由于其本身仍然是屬于金融領域，因而，在原有的框架內也可以對其進行一些規(guī)制。金融監(jiān)管依賴于強有力的主體，在我國金融監(jiān)管的主體包括：官方的金融監(jiān)管機構、金融行業(yè)自律組織、金融市場特殊主體金融交易所?；ヂ?lián)網金融的勃興帶動了我國金融監(jiān)管架構的改革，在證券領域，行業(yè)協(xié)會被賦予了一些重要角色，如證券協(xié)會擬出臺規(guī)定對私募股權眾籌進行規(guī)范；銀監(jiān)會的組織架構也在2015年進行了調整，監(jiān)管部門由11個增加到17個，其中有關于互聯(lián)網金融的專門機構，如網貸歸惠普金融機構監(jiān)管；保監(jiān)會也在著力健全行業(yè)的保險資產交易平臺和資產托管中心。金融創(chuàng)新推動了金融架構的改革和完善，但是其仍處于起步和探索階段仍需要進一步的強化改革，互聯(lián)網金融監(jiān)管仍存在真空。
金融監(jiān)管的規(guī)則體系主要是指立法體系，我國互聯(lián)網金融的規(guī)則體系包括法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等，但廣義的互聯(lián)網金融規(guī)則體系還包括行業(yè)協(xié)會的相關辦法和指引?；ヂ?lián)網金融的生長帶動了金融監(jiān)管規(guī)則的變化，呈現了“放開前端，管住后端”的改革趨勢，即逐步放低準入門檻，完善平臺退出時的后續(xù)管理工作。
互聯(lián)網金融本身就是處于法律的灰色地帶，也是在法律的縫隙中生存，由于法律固有的滯后性，互聯(lián)網金融作為一種迅速革新的事物總是在尋找利于自己生存的空間企圖逃離法律的束縛，不可避免的會有原有金融監(jiān)管機構不能涵蓋的新的金融機構的出現。而我國又實行“分業(yè)經營、分業(yè)管理”的金融監(jiān)管模式，對于跨行業(yè)的互聯(lián)網金融也會出現相互推諉直至無人監(jiān)管的現象。
法律并不能預測到沒有發(fā)生過的現象，只能是對已出現過的現象進行規(guī)制，因而不可避免的存在滯后性。而互聯(lián)網金融卻依托信息技術處速變革之中，因而，法律很難對互聯(lián)網金融領域的新現象和新問題及時做出反應，這就需要制定開放式和總括式的法律，以便在適用法律時有解釋的空間。例如，我國證券法上沒有對證券進行抽象定義，現實生活中出現一些新形式的融資和集資活動時，證券監(jiān)督機構無法依法監(jiān)管，或者一概歸為非法集資。這樣使得結果呈現兩種極端，一種是放任其自由發(fā)展，那這中間就存在很多的風險和隱患；另一種是把創(chuàng)新扼殺在搖籃，那么無疑是不利于社會進步的。要做到互聯(lián)網金融領域的有法可依就要對相應的法律規(guī)定進行完善。
三、互聯(lián)網金融法律監(jiān)管的改革措施
1.加強市場準入管理，明確法律地位。
互聯(lián)網金融往往沒有準入門檻，只要具備一定的技術支持就可以進入該領域，又由于網絡的虛擬性，真假很難鑒別，因而，互聯(lián)網金融市場中魚龍混雜，個別貪圖利益的人混入其中借機騙取財物。因而有必要對互聯(lián)網金融設置一個合理的準入門檻，對金融主體的法律資格進行審核，對其法律地位進行確認。一方面，互聯(lián)網金融主體的法律地位確定了之后可以方便有關部門進行監(jiān)管；另一方面，互聯(lián)網金融主體的法律地位確定之后，有利于金融消費者進行識別，減少不必要的損失。
2.改革監(jiān)管主體職能，加強監(jiān)管協(xié)調。
在現有立法中存在我國金融監(jiān)管主體職權授權不明甚至與法律相沖突的現象，一些監(jiān)管部門在行使職權時并沒有直接的甚至是間接的法律依據，導致了監(jiān)管效率低下甚至監(jiān)管不到位的現象。鑒于互聯(lián)網金融發(fā)展的非常規(guī)性，時常出現新情況和新問題，建議授予金融監(jiān)管較大的自由裁量權，讓其根據實際情況進行發(fā)揮和調整。
另外，如前所述，我國實行的金融管理模式為“分業(yè)經營”模式，而互聯(lián)網金融的突出特點就是混業(yè)性和多元化，因而，在互聯(lián)網金融監(jiān)管方面時常出現監(jiān)管真空。為了改善這一局面，借鑒西方發(fā)達國家的業(yè)務性監(jiān)管模式，建議我國逐步推行功能監(jiān)管模式，即按業(yè)務功能對互聯(lián)網金融進行監(jiān)管。按照業(yè)務功能進行監(jiān)管可以加強監(jiān)管機構的組織和協(xié)調，避免監(jiān)管真空的出現。
3.修改相關金融法律，引入包容性概念。
如前所述，法律本身滯后于社會現象，而互聯(lián)網金融的發(fā)展又有突變性，所以，具體性的法律規(guī)范很難跟上互聯(lián)網金融發(fā)展變化的速度，這時就需要增加法律條文中的抽象性概念以期在出現問題時有關行政監(jiān)管部門可以擴大條文的適用范圍，避免出現無法可依現象。當然對于包容性概念的引入要把握好限度，如果超過必要限度，就會導致法律的形骸化，法律形同虛設，而實際操作則完全有行政部門自己把握，這無疑也是與依法治國的理念相沖突的。在開放性法律規(guī)范的基礎上，加強對法律的解釋，也是應對實勢變遷的良好選擇，既不損害法治原則，又能有效實施監(jiān)管。
4.建立金融監(jiān)管機構的監(jiān)督機制，實現雙重監(jiān)督。
為了適應互聯(lián)網金融突變性和速變性的特點，有必要適當放寬金融監(jiān)督機構的自由裁量權，然而權力總是和腐敗如影隨形，權力放寬后，如果不加以適當的限制，則會出現濫用權力的現象，越來越多的政治和法律問題也會涌現。所以，為了防止金融監(jiān)督機構濫用權力，有必要對其進行監(jiān)管，讓金融監(jiān)管機構能夠依法行政。這相當于對互聯(lián)網金融實行兩級管理制度，一級是金融監(jiān)管機構的直接監(jiān)管，另一級是通過對金融監(jiān)管機構的監(jiān)管實現間接監(jiān)管。這種雙重監(jiān)督，既有利于及時有效的應對互聯(lián)網金融領域的新問題，同時也可以規(guī)范行政權力的行使，避免權力的濫用。
5.完善金融消費者保護機制，衡平利益沖突。
我國現行的法律中沒有針對金融消費者保護的專門立法，甚至都沒有金融消費者這一概念，只是在《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》中有保護儲戶、投保人、被保險人等的條款，在《民法通則》、《合同法》等一般的民商事法律中有可以適用金融消費者保護的條款，但是這些條款散落在不同的金融法和民商事法律中，概念界定不明晰，針對性不強，可能出現適用混亂的現象。為了促進中國金融市場的健康發(fā)展，維護金融消費者的合法權益，有必要制定專門的《金融消費者保護法》加強對金融消費者的保護，還可以根據互聯(lián)網金融消費者的特殊性，在《金融消費者保護法》中設專章對其權利義務進行規(guī)范，強化對互聯(lián)網金融消費者的保護。
結語
互聯(lián)網金融的發(fā)展雖然面臨很多問題，但是其發(fā)展的總趨勢卻是不可逆的，因而要通過改革互聯(lián)網金融監(jiān)管機制來促進互聯(lián)網金融市場的健康發(fā)展，加強市場準入管理，明確其法律地位；改革監(jiān)管主體職能，加強監(jiān)管協(xié)調；修改相關金融法律，引入包容性概念；建立金融監(jiān)管機構的監(jiān)督機制，實現雙重監(jiān)督；完善金融消費者保護機制，衡平利益沖突。完善互聯(lián)網金融的法律監(jiān)管是推動互聯(lián)網金融可持續(xù)發(fā)展的可行之策。
參考文獻[1]任春華，盧珊.互聯(lián)網金融的風險及其治理[J].學術交流，2014.
